นโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะ (อังกฤษ: public policy) หมายถึง แนวทางกิจกรรม การกระทำ หรือการเลือกตัดสินใจของรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลได้ทำการตัดสินใจและกำหนดไว้ล่วงหน้า เพื่อชี้นำให้มีกิจกรรมหรือการกระทำต่าง ๆ เกิดขึ้น เพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่ได้กำหนดไว้ โดยมีการวางแผน การจัดทำโครงการ วิธีการบริหารหรือกระบวนการดำเนินงาน ให้บรรลุวัตถุประสงค์ในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ด้วยวิธีปฏิบัติงานที่ถูกต้อง เหมาะสม สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง และความต้องการของประชาชน ผู้ใช้บริการในแต่ละเรื่อง

นิยาม 1.สิ่งใดก็ตามที่รัฐบาลเลือกจะกระทำหรือไม่กระทำ 2.กิจกรรมต่าง ๆ ที่รัฐบาลหรือองค์กรของรัฐจัดทำขึ้นเช่น การจัดการบริการสาธารณะ (public services ),การจัดทำสินค้าสาธารณะ (public good),การออกกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมาย 3.แนวทางปฏิบัติบัติที่กำหนดขึ้น เพื่อตอบสนองต่อปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น หรือแนวทางที่รัฐบาลกำหนดขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหา 4.ความคิดของรัฐที่กำหนดว่าจะทำอะไรหรือไม่ อย่างไร เพียงไร เมื่อไร 5.แนวทางกว้าง ๆ ที่รัฐบาล (ไม่ว่าจะระดับใด) กำหนดขึ้นเพื่อล่วงหน้า เพื่อเป็นการชี้นำให้เกิดการกระทำต่าง ๆ ตามมา

ความหมายของนโยบายสาธารณะ

ความหมายของนโยบายสาธารณะนั้น มีนักวิชาการหลายท่านได้ให้ ความหมายไว้หลายความหมายด้วยกัน ดังต่อไปนี้

โทมัส อาร์ ดาย (Dye, 1984, p. 1 อ้างถึงใน ปียะนุช เงินคล้าย ม.ป.ป., หน้า 4) ได้ให้ ความหมายนโยบายสาธารณะว่า หมายถึง สิ่งใดก็ตามที่รัฐบาลเลือกทึ่จะกระทำหรือไม่กระทำ

เจมส์อีแอนเดอสัน (Anderson, 1975, p. 3 อ้างถึงใน ปียะนุช เงินคล้าย, ม.ป.ป., หน้า 5) กล่าวไว้ว่า นโยบายสาธารณะ หมายถึง กิจกรรมที่รัฐกระทำเกี่ยวกับเรื่องใดเรื่องหนึ่ง โดยเจตนาเพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคม เช่น ความยากจน การผูกขาด เป็นด้น

นอกจากจะมีความหมายเกี่ยวกับนโยบายของนักวิชาการต่างประเทศ ดังกล่าว ข้างต้นแล้ว นักวิชาการไทยก็ได้ให้คำนิยามหรือความหมายของนโยบายสาธารณะไว้ได้ อย่างน่าสนใจหลายท่านด้วยกัน ดังรายละเอียดดังต่อไปนี้

กวี รักษ์ชน (2541, หน้า 3) กล่าวว่า นโยบายมีความหมาย 2 ลักษณะที่มี ความสัมพันธ์กัน ลักษณะที่หนึ่งมีความหมายถึงกิจกรรม (activities) ส่วนอีกลักษณะ หนึ่งจะมีความหมายในฐานะที่เป็นศาสตร์ (science) ซึ่ง 2 ลักษณะจะมีดวามสัมพันธ์ กัน กล่าวคือ นโยบายสาธารณะในฐานะที่เป็นศาสตร์จะทำการศึกษาจากนโยบายสาธารณะที่เป็นกิจกรรมแล้วนำมาสะสมกันเป็นความรู้หรือเป็นวิชา (subject) เพื่อประโยชน์ในการศึกษาที่จะได้ทำให้การกำหนดนโยบายในฐานะที่เป็นกิจกรรม บรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพต่อไป

สมบัติ ธำรงธัญวงศ์(ม.ป.ป., หน้า 2) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะจะต้องเป็นกิจกรรม ที่กระทำโดยรัฐบาล การตัดสินใจเลือกที่จะกระทำของรัฐบาลตองคำนึงถึงคุณค่าของสังคมเป็นเกณฑ์โดยม่งที่จะตอบสนองความด้องการของประชาชนเป็นหลัก

ถวัลย์ วรเทพพุฒิพงษ์ (2536, หน้า 2) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะเป็นแนวทางปฏิบัติของรัฐบาล มีวัตถุประสงค์แน่นอนอย่างใดอย่างหนึ่งหรือหลายอย่างแก้ปัญหาในปัจจุบัน ป้องกันปัญหาในอนาคตก่อให้เกิดผลที่พึงปรารถนา

กระมล ทองธรรมชาติ (2538, หน้า 32 อ้างถึงใน กุลธน ธนาพงศธร ม.ป.ป., หน้า 58) ได้ กล่าวถึงนโยบายว่า คือ แนวทางที่แต่ละประเทศได้เลือกปฏิบัติไปเพื่อให้บรรลุถึงวัตถุประสงค์อย่างใดอย่างหนึ่งที่กำหนดไว้อันเป็นวัตถุประสงด์ที่เชื่อกันว่าถ้าทำได้สำเร็จก็จะเป็นผลดีต่อประเทศของตน โดยทั่วไปนั้นรัฐบาลของประเทศจะตัดสินใจเลือกปฏิบัตินโยบายที่มีการเสี่ยงภัยน้อยที่สุดปฏิบัติได้ง่ายที่สุดและเป็นประโยชน์ต่อชาติ มากที่สุด

กุลธน ธนาพงศธร (ม.ป.ป., หน้า 59) ได้แสดงทัศนะของนโยบายว่า ไม่ว่าจะเป็นการ พิจารณาให้ดวามหมายในแง่มุมใดก็ตาม นโยบายของรัฐก็่คือ แนวทางกว้าง ๆ ที่รัฐบาล ของประเทศหนึ่ง ๆ ได้กำหนดขึ้นเป็นโครงการ แผนการ หรือหมายกำหนดการเอาไว้ ล่วงหน้า เพึ่อเป็นหนทางชี้นำให้การปฏิบัติต่าง ๆ ตามมา ทั้งนี้เพื่อให้บรรลุถึงเป้าหมาย และวัตถุประสงค์ที่ได้วางไว้ดลอดจนเพื่อธำรงรักษาหรือเพื่อให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์ ของชาตินั้น ๆ

ทินพันธ์ นาคะตะ (ม.ป.ป., หน้า 45 อ้างถึงใน วรเดช จันทรศร และณัฐฐา วินิจนัยภาค, 2539, หน้า 152) ได้กล่าวไว้ว่า นโยบายของรัฐ หมายถึง สิ่งสำคัญสองประการ ประการแรก คือ แนวทางในการปฏิบัติของรัฐบาล ประการที่สอง คือ โครงการที่สำคัญ ๆ ซึ่งรัฐบาล จะต้องจัดให้มีขึ้น ด้วยการกำหนดเป้าหมายและวิธีปฏิบัติเพื่อให้บรรลุสิ่งดังกล่าวนั้น

ปิยะนุช เงินคล้าย (ม.ป.ป., หน้า 6) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ หมายถึง แนวทางหรือ กิจกรรมต่าง ๆ ที่รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐตัดสินใจว่าจะทำหรือไม่ทำ ภายใต้อำนาจ หน้าที่และความรับผิดชอบโดยกำหนดเป็นหลักการ แผนงานหรือโครงการ เพื่อก่อประโยชน์แก่สังคมและส่วนรวม

จากคำนิยาม หรือความหมายดังกล่าวข้างต้น สามารถผนวกรวมเอาแนวคิดของ นักวิชาการทั้งหมดเข้าด้วยกัน พอสรุปได้ว่านโยบายสาธารณะ หมายถึง แนวทางปฏิบัติ อย่างกว้าง ๆ ที่รัฐบาลประกาศหรือตัดสินใจเลิอกว่าจะกระทำ หรือไม่กระทำอันจะเป็น เครื่องชี้แนวทางปฏิบัติทึ่จะทำให้บรรลุผลงานตามเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ที่วางไว้ ทั้งนี้โดยคำนึงถึงการสนองตอบความต้องการของประชาชนโดยส่วนรวมเป็นหลัก

ความหมายของนโยบายสาธารณะ

ความหมายของนโยบายสาธารณะมีนักวิชาการทางรัฐประศาสนศาสตร์หลายท่านด้วยกันให้ความหมายไว้ คือ

Dye (อ้างถึงใน สร้อยตระกูล (ติวยานนท์) อรรถมานะ, 2543, หน้า 143) ได้กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ คือ สิ่งใดก็ตามที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำ

Sharkansky (อ้างถึงใน สร้อยตระกูล (ติวยานนท์) อรรถมานะ, 2543, หน้า 143) ได้กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ หมายถึง กิจกรรมต่าง ๆ ที่รัฐบาลจัดทำขึ้น เป็นต้นว่า บริการสาธารณะ การควบคุมกิจการของบุคคลหรือธุรกิจเอกชน การแสดงออกในทางสัญลักษณ์ต่าง ๆ ตลอดจนการควบคุมกิจการรมทางการเมืองแบบอื่น ๆ

Anderson (อ้างถึงใน จุมพล หนิมพานิช, 2549, หน้า 12) ได้กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ คือ แนวทางในการปฏิบัติงานที่กำหนดขึ้นมาโดยบุคคล คณะบุคคล เพื่อแก้ปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น

Lasswell and Kaplan (อ้างถึงใน เรืองวิทย์ เกษมสุวรรณ, 2550, หน้า 209) นิยามว่า นโยบายสาธารณะ เป็นแผนงานเกี่ยวกับจุดมุ่งหมาย ค่านิยม และการปฏิบัติที่กำหนดเอาไว้ล่วงหน้า

Easton (อ้างถึงใน สร้อยตระกูล (ติวยานนท์) อรรถมานะ, 2543, หน้า 143) ได้ให้ความหมายของ นโยบายสาธารณะว่า คือ การจัดสรรผลประโยชน์หรือสิ่งที่มีคุณค่าต่าง ๆ ของสังคมที่มีผลบังคับตามกฎหมาย (authoritative allocation of values) และเป็นไปเพื่อสังคมส่วนรวม

ศุภชัย ยาวะประภาษ (2533, หน้า 1) ได้กล่าวว่า กิจกรรมทุกประเภทไม่ว่าจะเป็นระดับใดในหน่วยงานใด ล้วนมีกำเนิดมาจากความคิดอันเป็นกรอบนำทางว่าควรจะทำอะไร เมื่อใด ที่ไหน โดยใคร และอย่างไร หากปราศจากทิศทางที่แน่นอนชัดเจนในการดำเนินกิจกรรมของรัฐบาล ความคิดหรือเจตนาก็เกิดขึ้นก่อนเช่นเดียวกัน จากนั้นค่อย ๆ พัฒนาชัดเจนขึ้น กลายเป็นกรอบกำหนดทิศทางและแนวทางการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของรัฐบาล ซึ่งในความหมายกว้าง ๆ คือ นโยบายของรัฐบาลหรือนโยบายสาธารณะ(public policy) นั่นเอง

สร้อยตระกูล (ติวยานนท์) อรรถมานะ (2543, หน้า 144) ได้กล่าวว่า นโยบายสาธารณะของภาครัฐบาลและนโยบายสาธารณะของหน่วยงานเอกชนที่มิได้แสวงหากำไร และมิได้สังกัดในภาครัฐบาล โดยนำมาผสมผสานกันอันมีรัฐบาลเป็นแกนนำในการกำหนดนโยบายสาธารณะอังครอบคลุม ซึ่งมีการบ่งถึงแนวทางในการปฏิบัติงานหรือโครงการ โดยมีการกำหนดเป้าหมาย (และ/หรือปัญหาในสังคม) แลวิธีการเพื่อให้บรรลุผล ทั้งนี้เพื่อรัฐจะได้จัดสรรคุณค่าต่าง ๆ ให้แก่สังคมโดยส่วนรวม ในขณะเดียวกันองค์การที่มิได้แสวงหากำไรและมิได้สังกัดกับรัฐบาลก็จะได้ช่วยรัฐบาลปฏิบัติงานเพื่อสาธารณประโยชน์ด้วยดังนั้นจึงสรุปได้ว่า นโยบายสาธารณะ เป็นแนวทางปฏิบัติของรัฐบาล มีวัตถุประสงค์แน่นอน อย่างใดอย่างหนึ่ง หรือหลายอย่าง เพื่อแก้ปัญหาในปัจจุบัน เพื่อป้องกันปัญหาในอนาคตหรือเพื่อก่อให้เกิดผลที่พึงปรารถนา ตลอดจนรัฐบาลมีความจริงใจที่จะให้นำไปปฏิบัติ และผลจากการนำไปปฏิบัติแล้วอาจจะประสบความสำเร็จหรือล้มเหลวก็ได้

ความหมายนโยบายสาธารณะ

Dye (1984, pp. 1-3)ได้ให้ความหมายของคำว่า นโยบายสาธารณะไว้ว่า เป็นกิจกรรมที่รัฐบาลสามารถเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำก็ได้ สำหรับส่วนที่รัฐเลือก ที่จะกระทำนั้นจะครอบคลุมกิจกรรมต่าง ๆ ทั้งหมดของรัฐบาลทั้งกิจกรรมที่เป็นกิจวัตร และที่เกิดขึ้นในบางโอกาส ซึ่งมีวัตถุประสงค์ให้กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำบรรลุเป้าหมายด้วยดี ในการให้การบริการแก่สมาชิกในสังคมในส่วนที่รัฐบาลเลือกที่จะไม่กระทำก็ถือว่าเป็นสาระสำคัญของนโยบาย และยังได้กล่าวถึงคุณสมบัติ เป้าหมายของ นโยบายสาธารณะเพิ่มเติมอีก ดังนี้

1. สามารถทำการประเมินผลกระทบต้านสิ่งแวดล้อมที่มีต่อนโยบายได้
2. สามารถวิเคราะห์ถึงปรากฎการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้นจากนโยบายโดยขบวนการทางการเมือง
3. สามารถตรวจสอบผลลัพธ์ต่างๆ ที่เกิดจากนโยบายที่เป็นผลมาจากระบบการเมือง
4. สามารถทำการประเมินผลกระทบจากนโยบายที่มีต่อสังคมทั้งในเชิงที่คาคคิค ประมาณการไว้แล้วและผลที่จะเกิดโดยไม่ได้คาคคิด

Friedrich (1963, p. 70) ได้ให้ความเห็นว่า นโยบายสาธารณะ คือ ชุดของข้อเสนอ ที่เกี่ยวกับการกระทำของบุคคล กลุ่มบุคคล หรือรัฐบาลภายใต้สิ่งแวดล้อมที่ประกอบไปด้วย ปัญหาอุปสรรคและโอกาส ซึ่งนโยบายจะถูกนำเสนอเพื่อนำไปใช้ประโยชน์ในการแก้ไขปัญหาของประชาชน การกำหนดนโยบายนั้นมิได้เป็นการกระทำที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลันทันด่วน แต่นโยบายส่วนใหญ่จะต้องผ่านการพิจารณาเป็นขั้นตอน ซึ่งจะมีฝ่ายบริหารเข้ามามีบทบาทอย่างสำคัญกับฝ่ายการเมืองในการกำหนดนโยบาย

Eyestone (1971, p. 18) ได้ให้ความหมายว่า นโยบายสาธารณะ คือ ความสัมพันธ์ ระหว่างองค์การของรัฐกับสิ่งแวดล้อมขององค์การ ซึ่งเป็นความหมายที่ค่อนข้างกว้างและยากที่จะเข้าใจความหมายที่แท้จริง เพราะสิ่งแวดล้อมขององค์การอาจหมายถึง สิ่งแวดล้อมทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง ส่วนองค์การของรัฐ อาจมีความหมายครอบคลุมองค์การ ทั้งหมดของรัฐ ส่วนลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างองค์การของรัฐกับสิ่งแวดล้อมของ องค์การก็อาจมีหลายลักษณะ

Lasswell and Kaplan (1970, p. 71) ให้ความหมายไว้ว่านโยบายสาธารณะหมายถึง การกำหนดเป้าประสงค์ (goals) ค่านิยม (values) และการปฏิบัติ (practices) ของโครงการของรัฐ เป็นการระบุอย่างชัดเจนว่า กิจกรรมที่เป็นแผนงานหรือโครงการของรัฐที่เรียกว่า นโยบายสาธารณะนั้น จะต้องสอดคล้องกับค่านิยมของสังคม รวมถึงแนวทางปฏิบัติที่จะทำให้บรรลุเป้าหมาย แนวความคิดของ Lasswell and Kaplan จึงให้ความชัดเจนเกี่ยวกับ สาระสำคัญของนโยบายสาธารณะพอสมควร

Easton (1953, p. 129) ให้ทัศนะว่านโยบายสาธารณะหมายถึง อำนาจในการจัดสรร คำนิยมของสังคมทั้งหมดและผู้ที่มีอำนาจในการจัดสรร ก็คือ รัฐบาลและสิ่งที่รัฐบาล ตัดสินใจที่จะกระทำหรือไม่กระทำเป็นผลมาจากการจัดสรรค่านิยมของสังคม

ทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายสาธารณะ

ทฤษฎีชนชั้นผู้นำ (elite theory)

เป็นทฤษฎีที่ใช้อธิบายถึง การกำหนดนโยบาย จากความปรารถนาและความต้องการของชนชั้นผู้นำประเทศเนื่องจากประเทศถูกปกครอง ด้วยระบอบอำนาจนิยมเป็นของผู้ปกครองประเทศแต่ผู้เดียว ซึ่งผู้นำในระบอบนี้ใช้อำนาจอย่างเบ็ดเสร็จหรือแบบเผด็จการ หรือสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ฯลฯ เพราะหลักการของตัวแบบชนชั้นผู้นำที่ใช้ในการวิเคราะห์การกำหนดนโยบายสาธารณะ จะให้ความสำคัญกับบทบาทหรืออิทธิพลของชนชั้นผู้นำหรือชนชั้นผู้ปกครอง ที่มีอำนาจในการตัดสินใจ นโยบายสาธารณะอย่างเด็ดขาด โดยชนชั้นปกครองเหล่านี้จะยึดถือความพึงพอใจ (preference) หรือค่านิยม (values) ของตนเองและพวกพ้องที่ใกล้ชิดเป็นเกณฑ์ในการตัดสินใจนโยบาย ด้วยเหตุนี้นโยบายจึงเป็นสิ่งที่สะท้อนถึงความพอใจหรือค่านิยม ส่วนตัวของชนชั้นผู้นำโดยตรง ข้าราชการเป็นเพียงผู้ทำหน้าที่นำนโยบายที่กำหนดโดย ชนชั้นผู้นำไปสู่ประชาชนเท่านั้น ทิศทางของการกำหนดนโยบายจึงเป็นทิศทางแบบ แนวดิ่ง (vertical) จากชนชั้นผู้ปกครองลงมาสู่ประชาชน

ทฤษฎีเกี่ยวกับกลุ่ม (group theory)

ทฤษฎีนี้เป็นทฤษฎีที่ใช้อธิบายการกำหนด นโยบายสาธารณะที่มาจากระบอบการเมือง ที่ประกอบไปด้วย กลุ่มผลประโยชน์ที่ต่างช่วงชิงอำนาจและผลประโยชน์ซึ่งกันและกัน สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ (2544, หน์า 20) ได้อธิบายแนวคิดนี้ไว้ว่า เปรียบเสมือนระบอบที่มีแรงผลักดันและแรงกดดันที่กระทำปฎิสัมพันธ์ต่อกันในการกำหนดนโยบายสาธารณะ

สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ (2544, หน้า 208-209) กล่าวว่า แนวคิดสำคัญของตัวแบบ ดุลยภาพระหว่างกลุ่ม ถือว่านโยบายสาธารณะ คือ ผลของความสมดุลของการต่อสู้ระหว่างกลุ่ม ความสมดุลเหล่านี้เกิดขึ้นจากอิทธิพลระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ที่ตกลง ประนีประนอมกับการเปลี่ยนแปลง อิทธิพลของกลุ่มผลประโยชน์ใดที่คาดหมายได้ว่า จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวข้อง และนโยบายจะถูกเปลี่ยนทิศทาง ไปสู่กลุ่มที่มีอิทธิพลมากกว่า ส่วนกลุ่มที่มีอิทธิพลน้อยกว่าจะเป็นผู้สูญเสิยผลประโยชน์
ตัวแบบดุลยภาพระหว่างกลุ่มจะให้คำอธิบายที่ชัดเจนเกี่ยวกับกิจกรรมทางการเมืองในรูปแบบของการต่อสู้ระหว่างกลุ่มโดยผู้กำหนดนโยบายจะถูกพิจารณาว่าเป็น ผู้ที่ตอบสนองต่อความกดดันของกลุ่ม ได้แก่ การต่อรอง (bargaining) การประนีประนอม (compromising) การพยายามที่จะก่อให้เกิดการรวมกลุ่มเสียงข้างมาก เพื่อให้การประนีประนอมประสบผลสำเร็จโดยง่าย โดยนัยนี้นักการเมืองที่เป็นตัวแบบของกลุ่มที่มีรากฐานกว้างขวางกว่าจะได้เปรียบกลุ่มที่มีรากฐานที่เล็กกว่า ซึ่งสามารถแสดงภาพการต่อรองระหว่างกลุ่มดังปรากฎในภาพ

ทฤษฎีเชิงระบบ (system theory)

ทฤษฎีเชิงระบบ (system theory) ทฤษฎีนี้เป็นการอธิบายให้เห็นถึงนโยบาย สาธารณะที่มาจากกรอบความคิดเชิงฐานคติเป็นระบบที่คำนึงถึงระบบของสิ่งมีชีวิต ซึ่งจะต้องทำงานอย่างเป็นระบบ โดยมีปฏิกิริยาสัมพันธ์กับสิ่งแวดล้อมต่างๆ โดย Easton (1953, pp. 383-400) ได้นำมาประยุกต์ในการอธิบายการเมืองว่า การเมืองดำรงอยู่เสมือนชีวิตการเมือง (political life) ดังนั้น ชีวิตการเมืองจึงต้องดำรงอยู่อย่างเป็นระบบ ซึ่งประกอบด้วย ความสัมพันธ์ระหว่างระบบการเมือง และสิ่งแวดล้อม (environment) ที่อยู่ล้อมรอบระบบการเมือง พลังของสิ่งแวดล้อมที่มีผลต่อระบบการเมือง เรียกว่า ปัจจัยนำเข้า (input) ซึ่งเป็นเงื่อนไขหรือสถานการณ์สำคัญประกอบไปด้วยความต้องการ การเรียกร้องและการสนับสนุนของประชาชนและสังคม ส่วนระบบการเมืองเปรียบเสมือนกล่องดำ (black box) คือ กลุ่มของโครงสร้าง มีกิจกรรมทางการเมืองและการบริหารที่สัมพันธ์กัน ส่วนการใช้อำนาจในการบริหารตามค่านิยมของสังคม ประเพณี และกฎ ระเบียบต่างๆ (conversion process) เมื่อปัจจัยนำเข้าได้เข้ามาสู่กระบวนการของกล่องดำ ก็จะผลิตผลลัพธ์หรือผลผลิตออกมาเรียกว่า ปัจจัยนำออก (out put) ของระบบการเมือง หรือผลผลิตของระบบการเมือง และผลผลิตของระบบการเมืองนี้เองก็จะทำหน้าที่ส่งย้อนกลับเข้าสู่สิ่งแวดล้อมในรูปของผลสะท้อนกลับหรือผลกระทบ (feed back) เพื่อสนองตอบความต้องการของสังคมและการสนับสนุนของประชาชนอันเป็นองค์ประกอบสำคัญในการสร้างแรงผลักดันของสิ่งแวดล้อมที่มีต่อระบบการเมือง เกิดความสัมพันธ์ แบบพลวัตร (dynamic system) โดยจะมีการปรับตัวเพื่อสร้างระบบให้มีความสมดุลพื่อให้ ชีวิตการเมืองดำรงอยู่ได้ตลอดไป (Easton, 1965, p. 112)

ทฤษฎีเกี่ยวกับสถาบัน (institutional theory)

ทฤษฎีเกี่ยวกับสถาบัน (institutional theory) แสดงให้เห็นถึงนโยบายสาธารณะ ในฐานะที่เป็นผลผลิตของสถาบันทางการเมือง โดยโครงสร้างของสถาบันทางการเมือง การจัดระเบียบในสถาบัน และขั้นตอนการดำเนินการต่างๆ ของสถาบันทางการเมือง ซึ่งจะมีผลต่อเนื่องต่อการกำหนดนโยบายและเนื้อหาสาระของนโยบายสาธารณะ (Anderson, 1994, pp. 31-32)ทฤษฎีสถาบันการเมืองเปรียบเสมือนเป็นส่วนหนึ่งของทฤษฎีเชิงระบบ ทั้งนี้ เพราะว่ากิจกรรมทางการเมืองโดยทั่วไป ล้วนมีศูนย์กลางอยู่ที่สถาบันทางการเมืองทั้งสิ้น สถาบันทางการเมืองที่สำคัญเหล่านี้ ได้แก่ สถาบันนิติบัญญัติ สถาบันบริหาร สถาบันตุลาการ สถาบันการปกครองท้องถิ่น และสถาบันพรรคการเมือง เป็นต้น ซึ่งนโยบาย สาธารณะจะถูกกำหนดไปปฏิบัติและใช้บังคับโดยสถาบันเหล่านี้(สมบัติ ธำรงธัญวงศ์, 2544, หน้า 224) ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะและสถาบันราชการจะดำเนินไปอย่างใกล้ชิด กล่าวคือ นโยบายจะไม่มีผลเป็นนโยบายสาธารณะจนกว่านโยบายนั้นจะได้รับ ความเห็นชอบ ถูกนำไปปฏิบัติและใช้บังคับโดยสถาบันราชการที่รับผิดชอบหรือสถาบันราชการที่มีบทบาทในการกำหนดคุณลักษณะของนโยบายสาธารณะ เพราะสถาบันราชการ เป็นผู้รับรองความชอบธรรม (legitimacy) ของนโยบาย เนื่องจากจะมีผลเป็นข้อผูกพัน ทางกฎหมายที่ประชาชนต้องปฏิบัติตาม นอกจากนี้ยังต้องมีลักษณะของความครอบคลุม ทั้งสังคม (universality) และรัฐบาลเท่านั้นที่เป็นผู้ผูกขาดอำนาจการบังคับใช้ (coercion) กล่าวคือ มีแต่รัฐบาลเท่านั้นที่สามารถลงโทษผู้ฝ่าฝืนนโยบายหรือกฎหมายของรัฐได้ (Dye, 1984, pp. 20-21)
นอกจากทฤษฎีสถาบันทางการเมืองนี้แล้ว Lester and Stewart (2000) ได้ให้ ความสำคัญกับระบบราชการและตัวข้าราชการที่มีมุมมองที่เรียกว่า Subgovernment Perspective มีส่วนสำคัญและมีอิทธิพลยิ่งต่อการกำหนดนโยบายอีกด้วย โดยให้เหตุผลว่า การทำงานของ Subgovernment ประกอบไปด้วย บุคลากรที่มีการเชื่อมโยงกับนักการเมือง ผู้เชี่ยวชาญระบบสภาในการแก้ปัญหาสาธารณะ และระบบการทำงานของราชการและ นักวิชาการในการแก้ปัญหาสาธารณะ โดยนำนโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งตัวเชื่อมโยงทั้ง 3 ส่วน คือ ตัวข้าราชการและองค์การที่เกี่ยวข้อง ซึ่งมีอิทธิพลต่อการดำเนินงานในนโยบายสาธารณะ (Lester & Stewart, 2000, pp. 74-75) อันเป็นส่วนร่วมที่เกี่ยวข้องใกล้เคียงกับตัวแปรอีกตัวหนึ่ง ต่อการกำหนดนโยบาย

ตัวแบบกระบวนการ (process model)

ตัวแบบกระบวนการ (process model) เนื่องจากนโยบายสาธารณะ คือ ผลลัพธ์ ของกิจกรรมทางการเมือง โดยถือว่ากระบวนการและพฤติกรรมทางการเมือง คือ ศูนย์กลางของการศึกษานโยบายสาธารณะ การศึกษากิจกรรมทางการเมืองจึงมุ่งเน้นเกี่ยวกับ พฤติกรรมศาสตร์สมัยใหม่ เช่น ศึกษาถึงพฤติกรรมของผู้ใช้สิทธิ์เลือกตั้งกลุ่มผลประโยชน์ นักการเมือง ข้าราชการฝ่ายบริหาร และผู้พิพากษา มีวัตถุประสงค์สำคัญของการศึกษา เพื่อต้องการจำแนกรูปแบบของกิจกรรม (activities) หรือกระบวนการ (process) โดยพยายามที่จะจัดกลุ่มของกิจกรรมและพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างกิจกรรมทางการเมือง กับนโยบายสาธารณะ ด้วยการกำหนดชุดของกระบวนการนโยบายสาธารณะไว้เป็นขั้นตอน (Dye, 1984, pp. 23-24) เช่น การจำแนกลักษณะของปัญหา (problem identification) การจัดทำทางเลือกนโยบาย (policy alternative) หรือข้อเสนอนโยบาย (policy proposals) การให้ความเห็นชอบนโยบาย (policy adoption or approvals) การนำนโยบายไปปฏิบัติ (policy implementations) และการประเมินผลนโยบาย (policy evaluation) ) ความสัมพันธ์ของกระบวนการนโยบายสาธารณะดังกล่าวข้างต้น สามารถแสดงให้เห็นได้ดังปรากฎในภาพ

ตัวแบบเชิงเหตุผล (rational model)

หลักทฤษฎีตัวแบบเชิงเหตุผล(rational model) ในการศึกษา นโยบายสาธารณะดังที่ Dye (1978, pp. 142-148) ได้กล่าวไว้ว่า ในความเข้าใจของการตัดสินใจด้วยเหตุผล เป็นตัวแบบที่มุ่งเน้นคุณค่าของนโยบายสาธารณะที่จะก่อให้เกิดผลประโยชน์สูงสุดทางสังคม โดยใช้หลักของการวิเคราะห์เชิงเศรษฐศาสตร์เป็นสำคัญ คือ จะไม่มีการใช้นโยบายที่มีต้นทุนสูงกว่าค่าผลประโยชน์ และผู้ตัดสินในการเลือก นโยบายนั้นจะเลือกทางเลือกที่ให้ประโยชน์ตอบแทนต่อต้นทุนหรือการลงทุนของภาครัฐที่สูงสุด เพื่อการนำนโยบายไปใช้ในการแก้ปัญหาของสังคมและประเทศชาติ ตลอดจน การปฏิบัติ โดยอาศัยการใช้ปัจจัยสำคัญในการเลือกนโยบายจาก ทฤษฎีการเลือกอย่างมี เหตุผล (rational-choice theory) ผสมผสานกับหลักของเหตุผลด้วย กล่าวคือ ทฤษฎีการเลือกอย่างมีเหตุผล เป็นการตัดสินใจอย่างมีเหตุผลของผู้ตัดสินใจเพื่อบรรลุความพึงพอใจ สูงสุดของตนเอง โดยใช้หลักของเศรษฐศาสตร์จุลภาค (Downs, 1957) ปัจจัยที่สำคัญ อาจเป็นอิทธิพลที่สูงสุด ในการเปลี่ยนแปลงของนโยบายหรือการดำเนินการตามนโยบาย นั้นๆ ให้เหมาะสมกับสภาพของสิ่งแวดล้อม ที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างไม่มีที่สิ้นสุด ภายใต้กรอบความคิดของตัวแบบ หลักเหตุผล นโยบายสาธารณะจะมีลักษณะของหลักการ เหตุผลก็ต่อเมื่อ ความแตกต่างระหว่างคุณค่าที่บรรลุและคุณค่าที่ต้องสูญเสียไปมีค่าเป็นบวก และมีค่ามากกว่าทางเลือกนโยบายอื่น ซึ่งค่าดังกล่าวมีความหมายถึง การคำนวณค่า คุณค่าทั้งทางการเงิน เศรษฐกิจ สังคม และการเมืองทั้งหมด (Dye, 1984, pp. 30-34)

ในการเลือกนโยบาย โดยยึดหลักเหตุผลนั้น ผู้พิจารณาเลือกนโยบายควร มีหลักต้องคำนึงถึง 5 ประการ คือ (1) ผู้พิจารณาต้องเข้าใจถึงคุณคำที่พึงปรารถนาของสังคมทั้งหมด และการให้นํ้าหนักความสำคัญของคุณค่าเหล่านั้น (2) ผู้พิจารณาต้องเข้าใจ ทางเลือกนโยบายที่เป็นไปได้ทั้งหมด (3) ผู้พิจารณาต้องเข้าใจผลสัพธ์และการคาดหวังทั้งหมดของแต่ละทางเลือก (4) ผู้พิจารณาต้องสามารถคำนวณสัดส่วนระหว่างผลประโยชน์และต้นทุนของทางเลือกนโยบายนั้นๆ ได้ชัดเจน และ (5) การตัดสินใจผู้พิจารณาจะต้องพิจารณาเปรียบเทียบทางเลือกนโยบายอื่นๆ โดยคำนึงถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด ผลลัพธ์ของนโยบายที่ผ่านกระบวนการพิจารณาดังกล่าว ถือว่าเป็นการเลือก นโยบายโดยยึดหลักเหตุผลที่แท้จริง โดยทฤษฎีนี้ถือว่าเป็นรากฐานต่อทฤษฎีหลักการและเหตุผลของการตัดสินใจเลือกนโยบาย (the rational-comprehensive theory)

ที่มา : http://www.idis.ru.ac.th/report/index.php?topic=3682.0

แนวความคิดเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ

1.1 Ira Sharkansky (1970: 1) นโยบายสาธารณะ คือ กิจกรรมที่กระทำโดยรัฐบาลซึ่งครอบคลุมกิจกรรมทั้งหมดของรัฐบาล

1.2 Thomas R. Dye (1984: 1) นโยบายสาธารณะคือ สิ่งที่รัฐบาลเลือกจะกระทำหรือไม่กระทำ ในส่วนที่จะกระทำครอบคลุมกิจกรรมต่างๆ ทั้งหมดของรัฐบาล ทั้งกิจกรรมที่เป็นกิจวัตรและกิจกรรมที่เกิดขึ้นในบางโอกาส

1.3 James E. Anderson (1994: 5-6) นโยบายสาธารณะคือ แนวทางการปฏิบัติหรือการกระทำซึ่งมีองค์ประกอบหลายประการ ได้แก่ ผู้ปฏิบัติหรือชุดของผู้กระทำที่จะต้องรับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาที่เกี่ยวข้องกับสังคม โดย มีจุดมุ่งหมายชัดเจนว่า สิ่งใดที่จะต้องกระทำให้สำเร็จ มิใช่สิ่งที่รัฐบาลเพียงแต่ตั้งใจกระทำหรือเสนอให้กระทำเท่านั้น เป็นการจำแนกให้เห็นความแตกต่างที่ชัดเจนระหว่างนโยบายกับ การตัดสินใจของรัฐบาล ซึ่งเป็นประเด็นสำคัญระหว่างการเลือกทางเลือกที่ต้องเปรียบเทียบกัน (Competing Alternatives)

1.4 Kenneth Prewith and Sidney Verba (1983: 652-653) นโยบายสาธารณะ คือ พันธะสัญญาระยะยาวในการดำเนินกิจกรรมอย่างเป็นแบบแผนของรัฐบาล โดยมุ่งถึงสิ่งที่รัฐบาลกระทำจริงมากกว่าสิ่งที่รัฐบาลพูดดังนั้นเพื่อให้สามารถเข้าใจในนโยบายสาธารณะของรัฐบาลได้อย่างชัดเจน ประชาชนต้องติดตามการบัญญัติกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติและการนำนโยบายไปปฏิบัติของฝ่ายรัฐบาลอย่างใกล้ชิด

1.5 Carl J. Friedrich (1963: 70) นโยบายสาธารณะ คือ ชุดของข้อเสนอเกี่ยวกับการกระทำของบุคคล กลุ่มบุคคล หรือรัฐบาลภายใต้สิ่งแวดล้อมที่ประกอบด้วยปัญหา อุปสรรคและโอกาส นโยบายจะถูกนำเสนอเพื่อนำไปใช้ประโยชน์ในการแก้ไขปัญหาของประชาชน โดยมุ่งที่จะกระทำให้บรรลุเป้าหมาย

1.6 David Easton (1953: 129) นโยบายสาธารณะ หมายถึง อำนาจในการจัดสรรค่านิยมของสังคมทั้งมวลและผู้ที่มีอำนาจในการจัดสรร ก็คือ รัฐบาลและสิ่งที่รัฐบาลตัดสินใจที่จะกระทำหรือไม่กระทำเป็นผลมาจาก “การจัดสรรค่านิยมของสังคม”

1.7 Heinz Eulau and Kennett Prewitt (1973: 465) นโยบายสาธารณะ หมายถึง การตัดสินใจที่มีจุดยืนของรัฐบาล ซึ่งจะต้องมีการกระทำที่ต่อเนื่องสม่ำเสมอ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ การตัดสินใจเกี่ยวกับกิจกรรมที่มีพันธะผูกพันในการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง

1.8 Hugh Heclo (1972: 85) นโยบายสาธารณะ หมายถึง ชุดของการกระทำของรัฐบาล หรือสิ่งที่รัฐบาลไม่กระทำ หรือสิ่งที่รัฐบาลตกลงใจที่จะกระทำจริงๆ โดยประกอบไปด้วยชุดของการกระทำ ที่เป็นระบบที่จะนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายที่พึงปรารถนา

1.9 Mark Considine (1994: 3-6) นโยบายสาธารณะมีความหมายดังนี้
ประการแรก การกำหนดความชัดเจนของค่านิยมและความตั้งใจของสังคม
ประการที่สอง พันธะผูกพันในการจัดสรรงบประมาณ และบริการแก่ประชาชน
ประการที่สาม ให้สิทธิ์และเอกสิทธิ์แก่ประชาชน

2. องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ

- เป็นกิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำ
- เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ของรัฐในการจัดสรรกิจกรรมเพื่อตอบสนองค่านิยมของสังคม
- ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ได้แก่ ผู้นำทางการเมือง ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ พรรคการเมือง สถาบันราชการ ข้าราชการ และประมุขของประเทศ
- กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำต้องเป็นชุดของการกระทำที่มีแบบแผน ระบบ และกระบวนการอย่างชัดเจนเป็นการกระทำที่มีการสานต่ออย่างสม่ำเสมอ และต่อเนื่อง
- กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำต้องมีเป้าหมาย วัตถุประสงค์ หรือจุดมุ่งหมายเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนจำนวนมาก
- เป็นกิจกรรมที่ต้องกระทำให้ปรากฏเป็นจริง มิใช่เป็นเพียงการแสดงเจตนารมณ์หรือความตั้งใจที่จะกระทำด้วยคำพูดเท่านั้น
- กิจกรรมที่เลือกกระทำต้องมีผลลัพธ์ในการ แก้ไขปัญหาที่สำคัญของสังคม ทั้งปัญหาความขัดแย้ง หรือความร่วมมือของประชาชน
- เป็นการตัดสินที่จะกระทำเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนจำนวนมาก มิใช่การตัดสินเพื่อประโยชน์เฉพาะบุคคล และเป็นชุดของการตัดสินใจที่เป็นระบบมิใช่เป็นการตัดสินแบบเอกเทศ
- เป็นการเลือกทางเลือกที่จะกระทำ โดยพิจารณาจากผลการวิเคราะห์ทางเลือกที่ เหมาะสมที่สุดทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม
- เป็นกิจกรรมที่เกิดจากการต่อรองหรือประนีประนอมระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง
- เป็นกิจกรรมที่ครอบคลุมทั้งกิจกรรมภายในประเทศและระหว่างประเทศ
- กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำอาจก่อให้เกิดผลทั้งทางบวกและทางลบต่อสังคม
- เป็นกิจกรรมที่ชอบด้วยกฎหมาย

3.ความสำคัญของนโยบายสาธารณะ

- ประการแรก ต่อผู้กำหนดนโยบาย :รัฐบาลที่สามารถกำหนดนโยบายให้สอดคล้องกับ ความต้องการของประชาชน และสามารถนำนโยบายไปปฏิบัติจนประสบความสำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล จะได้รับความเชื่อถือและความนิยมจากประชาชน ส่งผลให้รัฐบาลดังกล่าวมีโอกาสในการดำรงอำนาจในการบริหารประเทศยาวนานขึ้น

- ประการที่ ๒ ต่อประชาชน :นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตทางการเมืองเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน ดังนั้นประชาชนสามารถแสดงออกซึ่งความต้องการของพวกเขาผ่านกลไกทางการเมืองต่างๆเช่น ระบบราชการ นักการเมือง ความต้องการดังกล่าวจะถูกนำเข้าสู่ระบบการเมืองไปเป็นนโยบายสาธารณะ เมื่อมีการนำนโยบายไปปฏิบัติและได้ผลตามเป้าประสงค์ ก็จะทำให้ประชาชนมีสภาพความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น

- ประการที่ ๓ ในฐานะที่เป็นเครื่องมือในการบริหารประเทศของรัฐบาล ประกอบด้วย :

1. เป็นเครื่องมือสำคัญในการกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ
2. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการตอบสนองความต้องการของประชาชน
3. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาที่สำคัญของประชาชน
4. เป็นการใช้อำนาจของรัฐบาลเพื่อจัดสรรค่านิยมทางสังคม
5. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการเสริมสร้างความเป็นธรรมในสังคม
6. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการเสริมสร้างความเสมอภาคในโอกาสแก่ประชาชน
7. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการกระจายรายได้ให้แก่ประชาชน
8. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการกระจายความเจริญไปสู่ชนบท
9. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
10. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม
11. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ
12. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการรักษาความมั่นคงของประเทศ
13. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการเจริญสัมพันธภาพระหว่างประเทศ
14. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการรักษาผลประโยชน์ระหว่างประเทศ
15. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการส่งเสริมการลงทุนและการจ้างงานในประเทศ
16. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการคุ้มครองสิทธิประโยชน์ของประชาชน
17. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการส่งเสริมคุณธรรมและจริยธรรมของสังคม
18. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการขยายโอกาสทางการศึกษาแก่ประชาชนอย่างเสมอภาคและทั่วถึง
19. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการพัฒนาชุมชนเมือง
20. เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการอนุรักษ์ศิลปวัฒนธรรมของชาติ
21. เป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐบาลในการพัฒนาระบบประชาธิปไตยให้มีเสถียรภาพมั่นคง

4. นโยบายสาธารณะกับระบอบการเมือง

4.1 ระบอบการปกครองแบบอำนาจนิยมการตัดสินใจในนโยบายขึ้นอยู่กับความเห็นชอบหรือความพอใจส่วนตัวของผู้ปกครองเป็นสำคัญ

4.2 ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยในการปกครองแบบประชาธิปไตยจะส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมือง อำนาจสูงสุดในการปกครองเป็นของประชาชน ดังนั้นจึงเป็นการปกครองที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีบทบาทหรือมีอิทธิพลในการกำหนดนโยบาย

5. แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ

5.1 การศึกษานโยบายตามแนวทางรัฐศาสตร์

- จุดมุ่งเน้นของการศึกษานโยบายตามแนวทางรัฐศาสตร์ คือเรื่องของเนื้อหาสาระของนโยบาย, เนื้อหาของนโยบาย, ข้อเสนอแนะสำหรับนโยบาย
- นโยบายสาธารณะที่เน้นเรื่องเนื้อหาสาระ จะครอบคลุมประเด็นนโยบายในเรื่อง นโยบายสิ่งแวดล้อม สวัสดิการการศึกษา หรือการพลังงาน
- ความโดดเด่นของนโยบายสาธารณะในด้านเนื้อหาสาระ คือ ประเด็นปัจจุบันของการเมืองที่เกิดขึ้นในแต่ละขณะนั่นเอง

5.2 การศึกษานโยบายตามแนวทางรัฐประศาสนศาสตร์

- การศึกษานโยบายตามแนวทางนี้ให้ความสำคัญในเรื่องนโยบายสาธารณะเป็นอย่างมาก โดยให้ความสนใจเกี่ยวกับความคิดเชิงทฤษฎี เพื่อศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างตัวแปรต่างๆที่มีผลต่อการกำหนดนโยบายและความสำเร็จหรือล้มเหลวของการนำนโยบายไปปฏิบัติ
- นอกจากนี้ยังให้ความสนใจเรื่องการวิเคราะห์ผลผลิตนโยบาย และผลกระทบของนโยบายสาธารณะว่าสอดคล้องกับเป้าประสงค์หรือไม่

นโยบายและการวางแผน

1.บทนำ

•การนำนโยบายสาธารณะของรัฐไปปฏิบัติให้เป็นจริงจำแนกได้ 2 ลักษณะ

1.เป็นการนำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบ ซึ่งสามารถปฏิบัติได้ทันทีโดยไม่ต้องมีการวางแผน
2.เป็นการนำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติโดยต้องมีการวางแผนรองรับ

•แผน (Plan) คือ รูปธรรมของนโยบายที่ประกอบด้วยมาตรการและกิจกรรมต่างๆที่ทำให้การนำนโยบายไปปฏิบัติปรากฏเป็นจริง และเป็นผลผลิตของการวางแผน

•Planning มีรากศัพท์มาจากภาษาละตินว่า Planum แปลว่า แบนหรือราบ โดยนำมาใช้ในความหมายแคบๆเกี่ยวกับการวาดภาพวัตถุลงบนพื้นผิวที่ราบเรียบ

ปรัชญาของการวางแผน
•ปรัชญาของการวางแผนสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ลักษณะคือ

1. การวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่ง
2. การวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุด
3. การวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การ

1.การวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่ง (Satisfying Planning)

•หลักการคือ “ถ้าเราไม่สามารถวัดสิ่งที่เราต้องการได้ เราก็ควรต้องการเฉพาะสิ่งที่เราวัดได้เท่านั้น หรืออาจไม่จำเป็นต้องวัดสิ่งที่เราต้องการ

•ลักษณะสำคัญคือ ความต้องการให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจากเดิมเพียงเล็กน้อย มีลักษณะอนุรักษ์นิยม เพื่อให้การดำเนินนโยบายเป็นไปโดยเรียบง่าย

•มุ่งแก้ไขเฉพาะปัญหาและอุปสรรคให้ผ่านพ้นไป มุ่งความอยู่รอดขององค์การมากกว่ามุ่งการพัฒนาและการเติบโตขององค์การ

หลักการสำคัญของการวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่ง

1. ทำการเปลี่ยนแปลงจำนวน และขนาด จากนโยบายและการปฏิบัติที่เป็นอยู่ให้น้อยที่สุด
2. เพิ่มการใช้ทรัพยากรเพื่อการวางแผนให้น้อยที่สุด
3. ทำการวางแผนโดยให้มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างขององค์การให้น้อยที่สุด เพื่อลดการต่อต้านจากบุคลากรภายในองค์การ

จุดอ่อนของการวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่ง

1. ขาดการวิเคราะห์ข้อมูลรอบด้านทำให้ขาดโอกาส
2. ไม่ส่งเสริมให้นักวางแผนมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบและกระบวนการวางแผนที่มีประสิทธิภาพ
3. การวางแผนแบบนี้จะหลีกเลี่ยงการกระทำใดๆที่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงองค์การ
4. ใช้ข้อมูลจากการพยากรณ์เพียงด้านเดียวและหลีกเลี่ยงข้อมูลที่มาจากการพยากรณ์ความเป็นไปได้

2.การวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุด(Optimizing Planning)

•ต้องการทำการวางแผนเพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่ดีที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ โดยใช้ตัวแบบในการพัฒนาและการคำนวณที่เป็นระบบมาเป็นเครื่องมือในการวางแผน

•วัตถุประสงค์ และเป้าประสงค์จะถูกกำหนดโดยใช้แนวคิดเชิงปริมาณเป็นหลัก ในกรณีที่มีวัตถุประสงค์เชิงคุณภาพ จะมีการปรับให้เป็นเชิงปริมาณ

•ความสำเร็จของการวางแผนขึ้นอยู่กับปัจจัยของข้อมูลที่สมบูรณ์และเที่ยงตรงมากพอสำหรับการวิเคราะห์ และความสามารถในการหาตัวแบบที่เหมาะสมที่จะนำมาใช้ในการวิเคราะห์ เพื่อให้ได้ทางเลือกที่ดีที่สุดสำหรับการวางแผน
หลักการสำคัญของการวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุด

1. ใช้ทรัพยากรน้อยในการบรรลุเป้าประสงค์ขององค์การ
2. ก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดจากการใช้ทรัพยากรให้น้อยที่สุด
3. เพื่อให้ได้รับความสมดุลระหว่างผลประโยชน์และต้นทุน ให้มากที่สุด

จุดอ่อนของการวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุด

1. มีแนวโน้มละเลยต่อสิ่งที่วัดไม่ได้ในเชิงปริมาณซึ่งนำไปสู่ความคลาดเคลื่อนในการวิเคราะห์
2. ข้อมูลที่ใช้ต้องมีความเที่ยงตรงและเพียงพอ
3. ผลสำเร็จของการวางแผนขึ้นอยู่กับการพัฒนาตัวแบบที่เหมาะสมที่จะนำมาใช้ในการวิเคราะห์
4. ไม่สามารถสร้างตัวแบบเฉพาะสำหรับใช้เป็นตัวแทนของเป้าประสงค์ทั้งหมดขององค์การ
5. ข้อมูลที่ใช้ในการวางแผนโดยมากจะมาจากการวิจัย ซึ่งอาจทำให้การวางแผนไม่ทันกับความต้องการที่เกิดขึ้น

3.การวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การ (Adaptivizing Planning)

•มุ่งเน้นการวางแผนแบบนวัตกรรม ซึ่งยังไม่เป็นที่แพร่หลาย เนื่องจาก ยังไม่สามารถพัฒนาแนวคิดที่ชัดเจนและครอบคลุมในการวางแผนเพื่อให้เกิดการปรับตัวอย่างสร้างสรรค์

•ลักษณะสำคัญของการวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การอย่างสร้างสรรค์ คือ

1.การวางแผนในแนวนี้ ตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเชื่อที่ว่าค่านิยมหลักของการวางแผนเกิดอยู่ในกระบวนการวางแผน ความสำเร็จของแผนขึ้นอยู่กับการมีส่วนร่วมของนักบริการในกระบวนการวางแผน มิใช่การใช้แผน

2.ความต้องการในการวางแผนเกิดขึ้นจากความบกพร่องในการจัดการและการควบคุมอย่างมีประสิทธิผลขององค์การ ดังนั้น วัตถุประสงค์หลักของการวางแผนควรจะมุ่งเน้นการออกแบบองค์การและระบบการจัดการเพื่อลดความต้องการในอนาคตที่จะต้องวางแผนซ้ำรอยอดีตขององค์การ

3.ความรู้ของนักวางแผนเกี่ยวกับอนาคต จำแนกได้ 3 ลักษณะคือ ความแน่นอน ความไม่แน่นอน และการเพิกเฉย ซึ่งลักษณะที่แตกต่างกันนี้ ต้องมีการวางแผนที่แตกต่างกัน เพื่อให้สามารถปรับตัวได้ตามสภาพการณ์ของอนาคต

ความหมายของการวางแผน

3.1 Stephen P. Robbins and Mary coulter : การวางแผน หมายถึง การกำหนดเป้าประสงค์หรือวัตถุประสงค์ขององค์การ รวมทั้งการกำหนดกลยุทธ์ทั้งมวล เพื่อบรรลุเป้าประสงค์ของวัตถุประสงค์ดังกล่าว ตลอดจนการพัฒนาลำดับขั้นของการวางแผนอย่างครอบคลุม เพื่อที่จะบูรณาการและประสานกิจกรรมที่เกี่ยวข้องให้เป็นหนึ่งเดียวกัน การวางแผนจึงเกี่ยวข้องทั้งเป้าหมายและวิธีการ

3.2 David H.Holt : การวางแผน หมายถึง กระบวนการในการกำหนดวัตถุประสงค์ขององค์การและวิธีการเพื่อการบรรลุวัตถุประสงค์ทีกำหนดไว้ วัตถุประสงค์ขององค์การคือ ผลลัพธ์ที่พึงประสงค์จะให้บังเกิดขึ้น ณ จุดหนึ่งของเวลาในอนาคตที่ต้องการ

3.3 Brain W. Scott :การวางแผน หมายถึง กระบวนการวิเคราะห์ซึ่งครอบคลุมการประเมินสิ่งที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต โดยมีความมุ่งมั่นที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการภายใต้บริบทของอนาคตที่คาดหมายไว้ รวมทั้งการพัฒนาทางเลือก หรือชุดของการกระทำ เพื่อการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว ในการเลือกทางเลือกสำหรับการวางแผนที่จะนำไปปฏิบัตินั้น อาจจะเลือกทางใดทางหนึ่งหรือเลือกหลายๆทางจากทางเลือกที่มีอยู่ทั้งหมด

3.4 George A. Steiner : การวางแผนมีลักษณะเป็นกระบวนการที่ต่อเนื่อง จุดเริ่มต้นของกระบวนการวางแผน เริ่มจากการกำหนดวัตถุประสงค์ กลยุทธ์และรายละเอียดของแผน เพื่อการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว ภายใต้กระบวนการนี้จะต้องจัดตั้งองค์การขึ้นมา สำหรับรับผิดชอบการตัดสินใจนำแผนไปปฏิบัติ รวมทั้งทบทวนผลจากการปฏิบัติตามแผน และผลกระทบที่เกิดขึ้น เพื่อประโยชน์ในการวิเคราะห์ปัญหาและอุปสรรค และการปรับปรุงวงจรของการวางแผนใหม่

3.5 Russell L. Ackoff : การวางแผน หมายถึง การออกแบบสิ่งที่พึงประสงค์ในอนาคต และการกำหนดแนวทางที่มีประสิทธิผลเพื่อบรรลุสิ่งที่พึงประสงค์ดังกล่าว การวางแผนเป็นเครื่องมือของผู้บริหารที่มีวิสัยทัศน์ และเป็นเรื่องของคนที่เกี่ยวข้องในกระบวนการทั้งหมด

•การวางแผน คือ กระบวนการดัดสินใจซึ่งมีลักษณะพิเศษ 3 ประการ คือ

1. เป็นการตัดสินใจที่กระทำล่วงหน้าก่อนที่การกระทำตามแผนจะเกิดขึ้นจริง
2. เป็นการตัดสินใจที่พึ่งพาซึ่งกันและกันและเป็นชุดของการตัดสินใจที่เป็นระบบ
3. เป็นกระบวนการตัดสินใจเพื่อการบรรลุสิ่งที่พึงประสงค์ในอนาคต

3.6 สิ่งที่มิใช่การวางแผน คือ

1. การวางแผนไม่ใช่การพยากรณ์ แต่การพยากรณ์เป็นปัจจัยพื้นฐานสำหรับการวางแผน
2. การวางแผนไม่ใช่การตัดสินใจในอนาคต แต่เป็นการตัดสินใจในปัจจุบัน เพื่อให้เกิดผลที่พึงประสงค์ในอนาคต
3. ปัญหาพื้นฐานของการวางแผน คือ ไม่ใช่เรื่องที่จะทำอะไรในอนาคต แต่เป็นเรื่องที่ต้องกระทำในปัจจุบัน เพื่อให้เกิดผลลัพธ์ที่พึงประสงค์ในอนาคตที่ไม่แน่นอน
4. การวางแผนสำหรับอนาคต ไม่ใช่การพยายามกำจัดความเสี่ยง แต่ต้องทำความเข้าใจธรรมชาติของความเสี่ยง แล้วตัดสินใจเลือกทางเลือกที่จะนำไปปฏิบัติให้บรรลุเป้าหมายมากที่สุด

3.7 องค์ประกอบและคุณลักษณะสำคัญของการวางแผน

4.ความสำคัญและความจำเป็นของการวางแผน

4.1 ความสำคัญของการวางแผนซึ่งสามารถระบุเป็นรูปธรรมได้

1. เพื่อกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศหรือพัฒนาองค์การ
2. เพื่อลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อม
3. เพื่อลดความสูญเสียและความซ้ำซ้อนในองค์การ
4. เพื่อการกำหนดมาตรฐานการควบคุม
5. เพื่อการกำหนดแนวทางการประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
6. เพื่อสร้างความผูกพันในหมู่พนักงานต่อการบรรลุเป้าหมายร่วมกัน
7. เพื่อการบรรลุเป้าประสงค์ขององค์การอย่างมีประสิทธิภาพ
8. เพื่อการพยากรณ์การเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
9. เพื่อพัฒนาแนวทางรับมือต่อการเปลี่ยนแปลงให้เหมาะสม
10. เพื่อลดความเสี่ยงจากความไม่แน่นอนของอนาคต
11. เพื่อการระบุผลลัพธ์ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นอย่างชัดเจน
12. เพื่อการสำรวจและขจัดสิ่งที่ไร้ประสิทธิภาพออกจากองค์การ
13. พื่อการเปรียบเทียบระดับความสำเร็จที่เกิดขึ้นจริงกับเป้าประสงค์ที่กำหนดไว้
14. เพื่อเป็นเครื่องมือของผู้นำที่มีวิสัยทัศน์ในการเพิ่มพูนสมรรถนะในการบรรลุเป้าประสงค์ขององค์การ
15. เพื่อเป็นเครื่องมือสำคัญในการแข่งขันเพื่อช่วงชิงการนำ

4.2 ความจำเป็นในการวางแผน

1. เพื่อดึงดูดความสนใจของผู้รับผิดชอบเข้าสู่ปัญหาที่กำลังเผชิญอยู่ และเพื่อก่อให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์สถานะของปัญหาดังกล่าวอย่างกว้างขวาง
2. เพื่อกระตุ้นให้เกิดการถกเถียงและอภิปรายเกี่ยวกับทางเลือกที่ควรกระทำ
3. เพื่อนำเสนอแนวทางปฏิบัติหรือชุดของการกระทำที่เฉพาะเจาะจง
4. เพื่อให้เป็นไปตามเกณฑ์ของการจัดสรรงบประมาณ
5. เพื่อนำเสนอการบริหารโดยใช้หลักเหตุผล
6. เพื่อนำเสนอการวางแผนที่ก่อให้เกิดผลผลิต
7. เพื่อการใช้ทรัพยากรอย่างประหยัด หลีกเลี่ยงการสูญเสียและปรับปรุงการประสานงาน
8. เพื่อรักษาสัมพันธภาพกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
9. เพื่อการเปิดเผยกิจกรรมขององค์การให้เป็นที่ประทับใจแก่บุคคลภายนอก

5. ประเภทของการวางแผน

5.1 การวางแผนโดยจำแนกตามรูปแบบ

ก. การวางแผนแบบไม่เป็นทางการ

1. การใช้วิจารณญาณและประสบการณ์เป็นองค์ประกอบสำคัญ
2. เป็นการตัดสินใจของบุคคลเดียวหรือคนจำนวนน้อยเท่านั้น
3. การวางแผนไม่ปรากฏเป็นลายลักษณ์อักษร
4. เป็นการวางแผนที่ไม่มีการกำหนดเป้าประสงค์หรือวัตถุประสงค์
5. เป็นการวางแผนที่ไม่มีการกำหนดวิธีการหรือแนวทางที่ชัดเจน
6. เป็นการวางแผนที่ไม่เป็นระบบและไม่มีความต่อเนื่อง
7. เป็นการวางแผนที่มีลักษณะเป็นศิลป์มากกว่าเป็นศาสตร์
8. เป็นการวางแผนที่มีลักษณะอัตวิสัย (ความรู้สึก) มากกว่าภววิสัย (รูปธรรม)
9. เป็นการวางแผนที่ผู้บริหารในอดีตใช้กันมายาวนาน

ข. การวางแผนแบบเป็นทางการ

1.เป็นการวางแผนที่มีการกำหนดเป้าประสงค์
2.เป็นการวางแผนที่ต้องใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์ในการวิเคราะห์สำหรับการวางแผน
3.เป็นการวางแผนที่มีการกำหนดวิธีการหรือแนวทางปฏิบัติอย่างชัดเจน
4.เป็นการตัดสินใจเลือกทางเลือกโดยใช้หลักเหตุผล
5.การวางแผนกระทำเป็นลายลักษณ์อักษรชัดเจน
6.เป็นการวางแผนที่ประกอบด้วยกระบวนการวางแผนเป็นขั้นตอน
7.เป็นการวางแผนที่สามารถพัฒนาและถ่ายทอดได้อย่างเป็นระบบ
8.เป็นการวางแผนที่ก่อให้เกิดการประสานงานอย่างมีประสิทธิภาพ
9.เป็นการวางแผนที่สามารถตรวจสอบและปรับปรุงแก้ไขได้อย่างเป็นระบบ
10.เป็นการวางแผนที่มีลักษณะภววิสัยมากกว่าอัตวิสัย
11.เป็นการวางแผนที่มีลักษณะเป็นศาสตร์มากกว่าเป็นศิลป์
12.เป็นการวางแผนที่ผู้นำองค์การที่มีวิสัยทัศน์นิยมใช้เป็นเครื่องมือในการบริหาร

5.2 การวางแผนโดยจำแนกตามความถี่ของการใช้แผน

ก.การวางแผนเพื่อการใช้ประโยชน์เพียงครั้งเดียว
ข.การวางแผนเพื่อการใช้ประโยชน์ถาวร

5.3 การวางแผนโดยจำแนกตามระบบการบริหาร

คณะกรรมการขององค์การมีบทบาทหน้าที่ในการกำหนดภารกิจขององค์การดังนี้

- ผู้บริหารระดับสูง นำภารกิจที่กำหนดโดยคณะกรรมการมาแปลงเป็นแผนกลยุทธ์

- ผู้บริหารระดับกลาง เชื่อมโยงระหว่างผู้บริหารระดับสูงและผู้บริหารระดับต้น แปลงแผนกลยุทธ์ให้เป็นแผนบริหาร ซึ่งมีความเป็นรูปธรรมชัดเจนขึ้น เพื่อให้ผู้บริหารระดับต้นสามารถนำไปจัดทำแผนปฏิบัติให้สอดคล้องกับเป้าประสงค์และวัตถุประสงค์ของแผนกลยุทธ์

- ผู้บริหารระดับต้น แปลงแผนบริหารให้เป็นแผนการปฏิบัติการเพื่อให้หน่วยงานต่างๆสามารถนำไปปฏิบัติได้อย่างถูกต้อง สอดคล้องกับเป้าประสงค์และวัตถุประสงค์ของแผนบริหารและแผนกลยุทธ์

1.การวางแผนกลยุทธ์ (Strategic Planning)

•การวางแผนกลยุทธ์ หมายถึง การวางแผนกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการคาดการณ์สิ่งที่จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยใช้ข้อมูลในการวินิจฉัยเหตุการณ์ต่างๆ และการกำหนดชุดของกิจกรรมที่จะนำไปปฏิบัติให้เหมาะสม เพื่อให้องค์การอยู่ในฐานะที่ดีที่สุด มีความพร้อมและสมรรถนะที่จะตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้นในนอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพ
•เป็นการวางแผนระยะยาวตั้งแต่ 5 ปีขึ้น เป็นเสมือนเข็มทิศกำหนดทิศทางในอนาคตขององค์การ
•หลักการพื้นฐานที่ต้องคำนึงถึงในการวางแผนกลยุทธ์ คือ

1.การกำหนดเป้าประสงค์และวัตถุประสงค์ขององค์การให้ชัดเจน
2.การกำหนดฐานคติสำหรับการเปลี่ยนแปลงในอนาคต
3.การคาดการณ์เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีในอนาคต
4.การเลือกกลยุทธ์ที่เหมาะสม

2.การวางแผนบริหาร (Managerial Planning)

•การวางแผนบริหาร หมายถึง การนำแผนกลยุทธ์มากำหนดวัตถุประสงค์และแนวทางการปฏิบัติให้เป็นรูปธรรมชัดเจนว่า ในแต่ละปีต้องบรรลุวัตถุประสงค์อะไรบ้าง โดยมีแนวทางปฏิบัติหรือชุดของการกระทำอย่างไร วัตถุประสงค์ที่กำหนดจะต้องสามารถวัดระดับความสำเร็จได้ โดยจะต้องมีความครอบคลุมถึงเรื่องงบประมาณที่จะต้องใช้ในการดำเนินงานตามแผน และการประสานงานระหว่างหน่วยงานต่างๆที่เกี่ยวข้อง โดยมีเป้าหมายรวมขององค์การที่ทุกหน่วยงานจะต้องยึดถือร่วมกัน

3.การวางแผนปฏิบัติการ (Operational Planning)

•เป็นการวางแผนระยะสั้น
•ทุกขั้นตอนจะต้องสามารถประเมินหรือวัดผลสำเร็จได้อย่างชัดเจน
•การวางแผนปฏิบัติการจะต้องกำหนดวัตถุประสงค์ขององค์การและของหน่วยงานแต่ละส่วน พร้อมทั้งรายละเอียดในการใช้ทรัพยากรและขั้นตอนการปฏิบัติทุกขั้นตอนอย่างชัดเจน

ความสัมพันธ์ระหว่างภารกิจการวางแผนกลยุทธ์ การวางแผนบริหาร และการวางแผนปฏิบัติการ

5.4 การวางแผนโดยจำแนกตามระดับพื้นที่

1.การวางแผนระดับชาติ
2.การวางแผนระดับภาค
3.การวางแผนระดับจังหวัด

6. กระบวนการวางแผน

6.1 การศึกษาสภาพปัญหาและการพยากรณ์เกี่ยวกับสภาพแวดล้อม
1.การวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับสภาพปัจจุบัน
2.การวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงในอนาคต
3.การวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับทรัพยากรขององค์การ
4.การวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับจุดแข็งและจุดอ่อนขององค์การ
5.การวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับโอกาส

6.2 การกำหนดโครงรูปของการวางแผน
1.การพิจารณานโยบายรัฐ
2.การพิจารณาสภาพของเศรษฐกิจ
3.การพิจารณาปัจจัยภายนอก

6.3 การกำหนดวัตถุประสงค์
1.มีความเป็นไปได้และเฉพาะเจาะจง
2.สามารถวัดระดับความสำเร็จได้
3.สามารถทำได้
4.มีเหตุผลและสอดคล้องกับความเป็นจริง
5.มีการกำหนดเวลาที่จะกระทำให้สำเร็จ

6.4 การวิเคราะห์ทางเลือกและการจัดทำแผน

1.การวิเคราะห์ทางเลือก
2.การมีส่วนร่วมของผู้รับผิดชอบทุกระดับ
3.การจัดทำแผนให้เหมาะสมกับเป้าประสงค์และวัตถุประสงค์ขององค์การ

6.5 การปฏิบัติตามแผน
1.การจัดตั้งองค์การรับผิดชอบการนำแผนไปปฏิบัติ
2.การอบรมให้บุคลากรที่เกี่ยวข้องกับการนำแผนไปปฏิบัติมีความรู้ความเข้าใจวัตถุประสงค์ของแผน
3.การจัดสรรทรัพยากรที่จำเป็นต่อการนำแผนไปปฏิบัติให้เหมาะสม
4.ความมุ่งมั่นของบุคลากรที่จะนำแผนไปปฏิบัติ

6.6 การประเมินผลและการปรับปรุงแผน
1.การตรวจสอบระดับความสำเร็จ
2.การตรวจสอบความเหมาะสมของวัตถุประสงค์
3.ตรวจสอบการเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อม
4.ตรวจสอบสมรรถนะขององค์การในการนำแผนไปปฏิบัติ
5.การประเมินผลการนำแผนไปปฏิบัติ
6.การปรับปรุแผนให้เหมาะสม

7. ปัญหาและอุปสรรคของการวางแผน

1.ผู้บริหารขาดความเชื่อถือความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับคุณค่าของการวางแผน
2.การวางแผนต้องใช้ทรัพยากร ทั้งงบประมาณ บุคลากรและเวลา
3.การวางแผนต้องใช้ข้อมูลที่เที่ยงตรงและเชื่อถือได้
4.การวางแผนแล้วไม่นำไปปฏิบัติ
5.ผู้ปฏิบัติไม่เข้าใจคุณค่าและความสำคัญของแผน

นโยบายและสิ่งแวดล้อม

นโยบายสาธารณะ หมายถึง
- สิ่งที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำ (Dye)
- ชุดของข้อเสนอเกี่ยวกับการกระทำของบุคคล กลุ่มบุคคลหรือรัฐบาลภายใต้สิ่งแวดล้อมซึ่งประกอบด้วย ปัญหาอุปสรรคและโอกาส และนโยบายที่นำเสนอเพื่อแก้ไขปัญหาประชาชนประกอบด้วย goal/objective/purpose (Friedrich)

สาระสำคัญของการศึกษานโยบายสาธารณะ

• เพื่อทราบ Cause & Consequences ที่รัฐบาลตัดสินใจที่จะกระทำ/ไม่กระทำเรื่องนี้ดังนั้น จึงต้องเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่าง นโยบายและสิ่งแวดล้อมทั้งหมด(ทั้งส่วนที่มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายสาธารณะ และเป็นส่วนที่ได้รับผลกระทบจากนโยบาย สิ่งแวดล้อม – สังคม เศรษฐกิจ การเมือง การบริหาร ผลกระทบ – ผลประโยชน์/spillover effects

สาระสำคัญของความสัมพันธ์ระหว่างสิ่งแวดล้อมกับนโยบาย

• กรอบการวิเคราะห์ความสัมพันธ์เชิงสาเหตุและผล
• กรอบการวิเคราะห์ระบบนโยบาย
• กรอบการวิเคราะห์ความสัมพันธ์เชิงระบบ
• สิ่งแวดล้อมทาง สังคมและเศรษฐกิจ

1. กรอบการวิเคราะห์ความสัมพันธ์เชิงสาเหตุและผล

1.เป็นการวิเคราะห์เพื่อมุ่งการอธิบาย (explain) มากกว่าการแสวงหาข้อเสนอแนะ (prescribe)
2.เป็นการวิเคราะห์ที่ให้ความสนใจต่อการศึกษาค้นคว้าอย่างจริงจัง(rigorous research) ต่อสาเหตุของการกำหนดนโยบายและต่อผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากการนำนโยบายไปปฏิบัติและเกิด spillover effects อะไร
3.เป็นความพยายามในการพัฒนาและทดสอบข้อเสนอเชิงทฤษฎีเกี่ยวกับสาเหตุและผลของนโยบายสาธารณะ

ความสัมพันธ์ระหว่างระบบสังคม การเมือง นโยบายสาธารณะ

2. กรอบการวิเคราะห์ระบบนโยบาย

ความสัมพันธ์ของปัจจัยทั้งหมดในระบบมีลักษณะเป็นวิภาษวิธีโดยธรรมชาติ กล่าวคือ ในทางปฏิบัติแล้วทั้งมิติวัตถุวิสัย และอัตวิสัย ซึ่งไม่สามารถแยกจากกันได้

ในการกำหนดนโยบาย ระบบนโยบายคือ ผลผลิตอัตวิสัยของมนุษย์ที่ถูกสร้างขึ้นโดยผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบาย และระบบนโยบายก็เป็นวัตถุวิสัย ที่สังเกตได้จากการกระทำและผลที่เกิดขึ้น

1. ปัจจัยผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบาย หมายถึง ปัจเจกบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่มีส่วนเกี่ยวข้อง หรือมีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบายสาธารณะทั้งทางตรงและทางอ้อม ทั้งในลักษณะของผู้ส่งผลกระทบและผู้ได้รับผลกระทบจากการตัดสินใจของรัฐบาล

2. ปัจจัยสิ่งแวดล้อมนโยบาย หมายถึง สิ่งแวดล้อมที่เกี่ยวข้องกับปัญหาที่นำไปสู่การก่อรูปนโยบาย หรือได้รับผลกระทบจากนโยบายสาธารณะและจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบาย

3. ปัจจัยนโยบายสาธารณะ หมายถึง ชุดของการปฏิบัติที่เกิดขึ้นจากการตัดสินใจของรัฐบาล โดยได้รับอิทธิพลจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบายและสิ่งแวดล้อม

3. กรอบการวิเคราะห์ความสัมพันธ์เชิงระบบ

- การเมืองดำรงอยู่เป็นระบบเสมือนหนึ่งชีวิตการเมือง
- ระบบการเมืองประกอบด้วย องค์ประกอบภายใน ได้แก่ สถาบันการเมืองต่างๆ และองค์ประกอบภายนอกได้แก่ สิ่งแวดล้อม ซึ่งมีอิทธิพลต่อการทำงานของระบบการเมือง
- ปฏิสัมพันธ์ระหว่างกิจกรรมทางการเมืองกับสิ่งแวดล้อม มีลักษณะเป็นพลวัตร ก่อให้เกิดชีวิตการเมือง
- ปฏิสัมพันธ์ระหว่างระบบการเมืองกับสิ่งแวดล้อมก่อให้เกิดผลผลิตที่สำคัญ คือ นโยบายสาธารณะ

3.1 ฐานคติของกรอบการวิเคราะห์เชิงระบบ

1. ระบบ จะพิจารณาการเมืองในฐานะที่เป็นระบบของพฤติกรรม ปฏิสัมพันธ์ระหว่างสถาบันการเมือง, สิ่งแวดล้อม มีลักษณะเป็นพลวัตรและเป็นรูปธรรม

2. สิ่งแวดล้อม ระบบสามารถแยกตัวออกจากสิ่งแวดล้อมที่อยู่ล้อมรอบระบบและเปิดตัวรับอิทธิพลจากสภาพแวดล้อม ซึ่งมีทั้งสิ่งแวดล้อมภายในระบบ และภายนอกระบบ

3. การตอบสนอง ความผันแปรในโครงสร้างและกระบวนการภายในระบบ เป็นความพยายามสมาชิกในระบบจะสร้างสรรค์หรือต้านทานความกดดันที่มาจากสภาพแวดล้อม

4. ผลกระทบ สมรรถนะของระบบที่จะต้านทานความกดดันเป็นหน้าที่ของระบบข้อมูลที่จะส่งกลับไปสู่ผู้กระทำและผู้ตัดสินใจ

4. สิ่งแวดล้อมทางสังคมและเศรษฐกิจ

4.1 กรณีตัวอย่างของสิ่งแวดล้อมทางสังคมที่มีผลต่อการ กำหนดนโยบายสาธารณะ

1) กรณีนโยบายขยายโอกาสทางการศึกษาแก่เด็ก และ เยาวชนไทยทุกคนให้ได้รับการศึกษาอย่างต่อเนื่อง 12 ปี
2) กรณีนโยบายป้องกันและปราบปรามการค้าประเวณี

4.2 กรณีตัวอย่างของสิ่งแวดล้อมทางเศรษฐกิจที่มีผลต่อการกำหนดนโยบายสาธารณะ

1) กรณีนโยบายส่งเสริมการลงทุนในเขตชนบท
2) กรณีนโยบายแก้ไขปัญหาธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ของไทย
3) กรณีนโยบายการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินที่ได้รับผลกระทบจากสภาวะเศรษฐกิจซบเซา และปัญหาการให้สินเชื่อธุรกิจอสังหาริมทรัพย์

5. สิ่งแวดล้อมทางการเมืองและการบริหาร

5.1 กรณีตัวอย่างของสิ่งแวดล้อมทางการเมืองที่มีผลต่อการกำหนดนโยบายสาธารณะ

1) กรณีนโยบายปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร
2) กรณีนโยบายการกระจายอำนาจการปกครองโดยการจัดตั้งสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล

5.2 กรณีตัวอย่างของสิ่งแวดล้อมทางการบริหารที่มีผลต่อการกำหนดนโยบายสาธารณะ

1) กรณีนโยบายป้องกันอุบัติเหตุ เช่น ไฟไหม้ โรงแรม รอยัล จอมเทียน พัทยา

ประเภทของนโยบายสาธารณะ

- นโยบายมุ่งเน้นขอบเขตเฉพาะด้านและนโยบายมุ่งเน้นสถาบันกำหนดนโยบาย
- นโยบายมุ่งเน้นเนื้อหาสาระและนโยบายมุ่งเน้นขั้นตอนปฏิบัติ
- นโยบายมุ่งเน้นการควบคุมกำกับโดยรัฐและนโยบายมุ่งเน้นการควบคุมกำกับตนเอง
- นโยบายมุ่งเน้นการกระจายประโยชน์และนโยบายมุ่งเน้นการกระจายความเป็นธรรม
- นโยบายมุ่งเน้นเชิงวัตถุและนโยบายมุ่งเน้นเชิงสัญลักษณ์
- นโยบายมุ่งเน้นลักษณะเสรีนิยมและนโยบายมุ่งเน้นลักษณะอนุรักษ์นิยม
- นโยบายมุ่งเน้นสินค้าสาธารณะและนโยบายมุ่งเน้นสินค้าเอกชน

1.นโยบายมุ่งเน้นขอบเขตเฉพาะด้าน (Sectoral Policies) และนโยบายที่มุ่งเน้นสถาบันที่กำหนดนโยบาย (Institutional Policies)

1) นโยบายมุ่งเน้นขอบเขตเฉพาะด้าน (Sectoral Policies)

การจำแนกนโยบายโดยใช้ขอบเขตเฉพาะด้านเป็นเกณฑ์มี ลักษณะสำคัญคือ

1.) ความครอบคลุมของนโยบาย
2.) ความชัดเจนของมาตรการในการกำหนดนโยบายแต่ละด้าน
3.) การแสดงเจตจำนงเพื่อนำไปสู่การปฏิบัติ
4.) การนำนโยบายไปปฏิบัติให้ปรากฎเป็นจริงจะต้องมีองค์การที่จะรับผิดชอบโดยตรงSectoral policy หมายถึงการจำแนกนโยบายตาม sector ต่างๆ ดังนี้

4.1 ด้านการเมือง ผลักดันการปฏิรูปการเมือง ส่งเสริมการมีส่วนร่วมจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ การจัดตั้งศาลปกครอง

4.2 ด้านการบริหาร ปฏิรูประบบราชการ การกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่น ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน

4.3 ด้านเศรษฐกิจ รักษาวินัยทางการคลัง การเงินอย่างเคร่งครัด รักษาระดับราคาสินค้าอุปโภคบริโภคให้มีความเป็นธรรม พัฒนาศักยภาพในการแข่งขันอุตสาหกรรมไทยในตลาดโลก กระจายเครือข่ายการขนส่งสื่อสาร พัฒนาพลังงานให้เพียงพอ ราคาเป็นธรรม ส่งเสริมพัฒนาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวควบคู่กับธำรงรักษาศิลปวัฒนธรรมและทรัพยากรอย่างยั่งยืน

4.4 ด้านนโยบายต่างประเทศ เพิ่มประสิทธิภาพของสถานฑูต เสริมสร้างให้ไทยได้รับประโยชน์ในการเจรจา เพิ่มบทบาทไทยในองค์การระหว่างประเทศ

4.5 ด้านการศึกษา ขยายโอกาสอุดมศึกษาไปยังภูมิภาค การวิจัยพัฒนา

4.6 ด้านสังคม สวัสดิการผู้สูงอายุ บทบาทสตรี เด็กด้อยโอกาส สุขภาพอนามัย

4.7 ด้านการพัฒนาชนบท กระจายรายได้

4.8 ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ปราบปรามการบุกรุกป่า มลพิษ ด้าน IT, Science & Technology ด้านความมั่นคง ด้านภาคมหานคร

2) นโยบายที่มุ่งเน้นสถาบันที่กำหนดนโยบาย (Institutional Policies)

การจำแนกนโยบายประเภทนี้ จะพิจารณาจากสถาบันที่กำหนดนโยบายเป็นสำคัญ

สถาบันที่มีหน้าที่ในการกำหนดนโยบายสามารถแบ่งได้เป็น


- สถาบันนิติบัญญัติ - สถาบันบริหาร และ - สถาบันตุลาการ

(1) สถาบันนิติบัญญัติ

เป็นสถาบันที่มีบทบาทในการกำหนดนโยบายสำคัญของประเทศ ซึ่งนโยบายต่างๆจะปรากฏในรูปของพระราชบัญญัติ

ลักษณะสำคัญของพระราชบัญญัติคือ

1. เป็นนโยบายที่มีผลบังคับใช้โดยนิตินัย
2. การละเมิดกฎหมายเป็นความผิด
3. เป็นนโยบายที่มีความมั่นคงถาวรตราบเท่าที่ไม่มีการแก้ไข

ผลการพิจารณาพระราชบัญญัติของสภานิติบัญญัติอาจส่งผลกระทบต่อความอยู่รอดของรัฐบาล

(2) สถาบันบริหาร

สถาบันบริหารหรือรัฐบาลมักเป็นผู้ริเริ่มกำหนดนโยบายที่เสนอให้สถาบันนิติบัญญัติพิจารณา

นอกจากการเสนอนโยบายในรูปกฎหมายแล้ว รัฐบาลยังสามารถกำหนดนโยบายในรูปของ - มติคณะรัฐมนตรี - ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี - พระราชกฤษฎีกา - กฎกระทรวงและระเบียบปฏิบัติ

(3) สถาบันตุลาการ

-การกำหนดนโยบายสาธารณะของสถาบันตุลาการจะปรากฏอยู่ในรูปของการพิพากษาคดีของศาลฎีกาเป็นส่วนใหญ่
-ทั้งนี้ คำพิพากษาตัดสินคดีของศาลฎีกาในกรณี เดียวกันอาจมีการเปลี่ยนแปลงได้ หากมีข้อมูลหรือหลักฐานบ่งชี้ที่แตกต่างไปจากเดิม

2.นโยบายมุ่งเน้นเนื้อหาสาระ(Substantive Policies)และ นโยบายที่มุ่งเน้นสถาบันขั้นตอนการปฏิบัติ(Procedural Policies)

1)นโยบายมุ่งเน้นเนื้อหาสาระ (Substantive Policies)

•นโยบายประเภทนี้จะเกี่ยวข้องกับสิ่งที่รัฐบาลกำลังจะกระทำเพื่อประชาชน
•สิ่งที่รัฐบาลตัดสินใจกระทำอาจก่อให้เกิดผลประโยชน์ (Benefits) หรือต้นทุน (Costs) ต่อประชาชน หรืออาจทำให้ประชาชนกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดเสียเปรียบ
•ต้องพิจารณาเนื้อหาสาระของนโยบายที่ส่งผลกระทบต่อประชาชนที่มีส่วนได้ส่วยเสีย
เป็นสำคัญ
•นโยบายประเภทนี้เป็นนโยบายที่รัฐบาลกระทำอยู่อย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะนโยบายที่เกี่ยวกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจของประเทศ
•ตัวอย่างของนโยบายประเภทนี้ ได้แก่ นโยบายการสร้างทางด่วนในเขตกรุงเทพและปริมณฑลของรัฐบาล และ นโยบายการก่อสร้างเขื่อนขนาดใหญ่


2) นโยบายมุ่งเน้นขั้นตอนการปฏิบัติ (Procedural Policies)

•นโยบายประเภทนี้จะเกี่ยวข้องกับวิธีการในการดำเนินนโยบาย ว่าจะดำเนินการอย่างไร (how) และใครจะเป็นผู้ดำเนินการ (who)
•จะมีลักษณะครอบคลุมองค์การที่จะต้องรับผิดชอบการบังคับใช้นโยบาย ขั้นตอนบังคับใช้นโยบาย กระบวนการ และระเบียบขั้นตอนการปฏิบัติเพื่อให้มาตรการบรรลุเป้าประสงค์
•ตัวอย่างของนโยบายประเภทนี้ ได้แก่ นโยบายส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม

3.นโยบายมุ่งเน้นการควบคุมกำกับโดยรัฐ (Regulatory Policies) และ นโยบายมุ่งเน้นการควบคุมกำกับตนเอง (Self-regulatory Policies)

1) นโยบายมุ่งเน้นการควบคุมกำกับโดยรัฐ (Regulatory Policies)

•มุ่งเน้นการกำหนดข้อจำกัดเกี่ยวกับพฤติกรรมของปัจเจกบุคคลและกลุ่มบุคคล
•จะก่อให้เกิดผลเกี่ยวกับความขัดแย้งระหว่างกลุ่มต่าง ๆ และจะมีลักษณะจำกัดการใช้ประโยชน์ของประชาชนบางกลุ่ม

ตัวอย่างเช่น

•นโยบายควบคุมอาวุธปืน เครื่องกระสุนปืน วัตถุระเบิด ดอกไม้ไฟ
•นโยบายควบคุมการพนัน
•นโยบายลดความรุนแรงจากอุบัติเหตุ การขับขี่รถจักรยานยนต์

2) นโยบายมุ่งเน้นการควบคุมกำกับตนเอง (Self-regulatory Policies)

•คล้ายกับนโยบายมุ่งเน้นการควบคุมกำกับโดยรัฐ แต่ที่ต่างกันคือ นโยบายมุ่งเน้นการควบคุมกำกับตนเองจะมี
•ลักษณะของการส่งเสริมการปกป้องผลประโยชน์ และความรับผิดชอบของกลุ่มตน เช่น สภาทนายความ แพทยสภา เป็นต้น
•หลักการสำคัญคือ การที่รัฐบาลอนุญาตให้ประชาชนรวมกลุ่มเพื่อทำหน้าที่ในการควบคุมตนเอง รัฐบาลจะกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ของแต่ละกลุ่มไว้ว่าสามารถทำอะไรได้บ้าง

•ตัวอย่างเช่น

- พระราชบัญญัติวิชาชีพเภสัชกรรม พ.ศ. 2537
- พระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ. 2528

4.นโยบายมุ่งเน้นการกระจายผลประโยชน์ (Distributive Policies)และ นโยบายมุ่งเน้นการกระจายความเป็นธรรม(Redistributive Policies)


1) นโยบายมุ่งเน้นการกระจายผลประโยชน์ (Distributive Policies)

•นโยบายที่เกี่ยวข้องกับการจัดสรรบริการ หรือผลประโยชน์ให้แก่ประชาชน
บางส่วนอย่างเฉพาะเจาะจง ซึ่งผู้รับผลประโยชน์อาจเป็นระดับปัจเจกบุคคล กลุ่มบุคคล องค์การ หรือระดับสังคมบางส่วนก็ได้
•มีลักษณะของการนำเงินของรัฐบาลไปใช้จ่าย เพื่อช่วยเหลือประชาชนบางกลุ่ม ธุรกิจบางประเภทที่มีผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ

•ตัวอย่างเช่น

- นโยบายการแก้ไขปัญหาธุรกิจอสังหาริมทรัพย์
- นโยบายการแก้ไขปัญหาธนาคารกรุงเทพพาณิชยการ
- นโยบายการแก้ไขปัญหาการผลิตทางการเกษตร ลำไย ลองกอง
- นโยบายการแก้ปัญหาราคาน้ำมันการทำประมง น้ำมันเขียว น้ำมันม่วง

2) นโยบายมุ่งเน้นการกระจายความเป็นธรรม (Redistributive Policies)

•ความพยายามของรัฐบาลที่จะต้องจัดสรรความมั่งคั่ง รายได้ ทรัพย์สิน และสิทธิต่าง ๆ ให้แก่ประชาชนอย่างเป็นธรรม
•เกี่ยวข้องระหว่างคนที่มั่งมี (the haves) และกลุ่มที่คนยากจน (the have-nots) หรือระหว่างกรรมกรและนายทุน จุดมุ่งหมายของนโยบายเพื่อเปิดโอกาสให้คนจนได้มีสิทธิ์เป็นเจ้าของทรัพย์สินเพื่อการดำรงชีวิตที่ดี เพื่อเสริมสร้างให้เกิดการกระจายรายได้ หรือผลประโยชน์อย่างเป็นธรรม

•ตัวอย่างนโยบาย ได้แก่

- นโยบายการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่า 12 ปี
- นโยบายการจัดตั้งธนาคารเพื่อให้สินเชื่อแก่เกษตรกรและ สหกรณ์การเกษตร
- การแก้ปัญหาแรงงานต่างด้าว

5.นโยบายมุ่งเน้นเชิงวัตถุ และนโยบายมุ่งเน้นเชิงสัญลักษณ์

-นโยบายมุ่งเน้นเชิงวัตถุ (Material Policies)ก่อให้เกิดการจัดหาทรัพยากรให้เกิดประโยชน์แก่กลุ่มบุคคล หรือเกิดข้อเสียเปรียบแก่กลุ่มบุคคลที่ได้รับผลกระทบ เช่น การกำหนดค่าแรงขั้นต่ำ การปรับปรุงชุมชนแออัด

-นโยบายมุ่งเน้นเชิงสัญลักษณ์ (Symbolic Policies) มุ่งเสริมสร้างคุณค่าทางจิตใจให้แก่ประชาชน เช่น นโยบายสันติภาพ (peace) ความรักชาติ (patriotism) และความเป็นธรรมทางสังคม (social justice)

6.นโยบายมุ่งเน้นลักษณะเสรีนิยม และนโยบายมุ่งเน้นลักษณะอนุรักษ์นิยม

-นโยบายมุ่งเน้นลักษณะเสรีนิยม (Liberal Policies) นโยบายที่เกิดจากการผลักดันของกลุ่มความคิดก้าวหน้า เห็นคุณค่า ความเสมอภาค ยุติธรรม ขจัดความยากจน ยกระดับการศึกษา เปิดเสรีข่าวสาร/การเงิน/โทรคมนาคม

-นโยบายมุ่งเน้นลักษณะอนุรักษ์นิยม (Conservative Policies) แนวคิดนโยบายมุ่งเน้นลักษณะอนุรักษ์นิยมมักอยู่ในกลุ่มชนชั้นนำของสังคม (Elites) เกรงสูญเสียประโยชน์หรืออภิสิทธิ์(privileges)

7.นโยบายมุ่งเน้นสินค้าสาธารณะและนโยบายมุ่งเน้นสินค้าเอกชน

-นโยบายมุ่งเน้นสินค้าสาธารณะ (Policies Involving Public Goods) คือการกำหนดสินค้าที่ไม่สามารถแบ่งแยกกลุ่มผู้รับประโยชน์ออกจากนโยบายได้ เพราะลักษณะของสินค้าสาธารณะคือเมื่อรัฐบาลได้จัดสรรสินค้านั้นแล้ว ประโยชน์จะตกกับประชาชนทุกคน เช่น การรักษาความสงบความปลอดภัยในทรัพย์สินของประชาชน การควบคุมการจราจร มลพิษ อนุรักษ์สิ่งแวดล้อม โครงการเมกะโปรเจ็ก

-นโยบายมุ่งเน้นสินค้าเอกชน (Policies Involving Private Goods) สินค้าเอกชนแบ่งแยกกลุ่มผู้รับประโยชน์ลงเป็นหน่วยย่อยได้ สามารถเก็บค่าใช่จ่ายอันเนื่องมาจากผู้รับประโยชน์โดยตรงได้ เช่น ค่าเก็บขยะของเทศบาล บริการไปรษณีย์ ประกันสังคม

ตัวแบบนโยบายสาธารณะ

ตัวแบบนโยบายสาธารณะ

ตัวแบบชนชั้นนำ
ตัวแบบดุลยภาพระหว่างกลุ่ม
ตัวแบบเชิงระบบ
ตัวแบบสถาบัน
ตัวแบบกระบวนการ
ตัวแบบหลักการเหตุผล
เปลี่ยนแปลงจากเดิมบางส่วน

1. ตัวแบบชนชั้นนำ (Elite Model)

ให้ความสำคัญกับบทบาทหรืออิทธิพลของชนชั้นหรือชนชั้นปกครองที่มีอำนาจการตัดสินใจนโยบายสาธารณะอย่างเด็ดขาด
ชนชั้นปกครองจะยึดถือความพึงพอใจหรือค่านิยมของตนเองเป็นเกณฑ์ในการตัดสินใจนโยบาย โดยประชาชนไม่มีอำนาจในการกำหนดนโยบาย ซึ่งแสดงให้เห็นดังแผนภาพต่อไปนี้

2 ตัวแบบดุลยภาพระหว่างกลุ่ม (Group Equilibrium Model)

3 ตัวแบบเชิงระบบ (System Model)

4 ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model)


- ฐานคติที่สำคัญคือ นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตของสถาบันการเมือง ซึ่งได้แก่ สถาบันนิติบัญญัติ สถาบันบริหาร สถาบันตุลาการ สถาบันการปกครองท้องถิ่น และสถาบันพรรคการเมือง

- นโยบายจะไม่มีผลเป็นนโยบายสาธารณะ จนกว่านโยบายนั้นจะได้รับความเห็นชอบ ถูกนำไปปฏิบัติ และใช้บังคับโดยสถาบันราชการที่รับผิดชอบ

- สถาบันราชการมีบทบาทในการกำหนดคุณลักษณะของนโยบายสาธารณะ 3 ประการ ได้แก่

1.สถาบันราชการเป็นผู้รับรองความชอบธรรมของนโยบาย
2.นโยบายสาธารณะมีลักษณะของความครอบคลุมทั้งสังคม
3.รัฐบาลเท่านั้นที่เป็นผู้ผูกขาดอำนาจการบังคับใช้ในสังคม

- สถาบันทางการเมืองมีบทบาทในการกำหนดแบบแผน โครงสร้าง พฤติกรรมของปัจเจกบุคคล และกลุ่มบุคคล และแบบแผนดังกล่าวจะดำรงอยู่อย่างมั่นคง

- โครงสร้างของสถาบันการเมือง การจัดระเบียบในสถาบัน และขั้นตอนการดำเนินการต่างๆของสถาบันทางการเมือง จะมีผลต่อเนื่องต่อการกำหนดนโยบายและเนื้อหาสาระของนโยบายสาธารณะ

- ตัวอย่างนโยบายที่เป็นผลผลิตของสถาบันบริหาร ได้แก่

1.นโยบายการปรับลดบทบาทของรัฐจากการเป็นผู้ดำเนินการมาเป็นผู้วางกฎเกณฑ์ กำกับ ดูแล
2.นโยบายการปฎิรูประบบราชการ
3.นโยบายการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่น

- ตัวอย่างนโยบายที่เป็นผลผลิตของสถาบันบริหาร (ต่อ) ได้แก่นโยบายการเงินการคลัง นโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรม นโยบายส่งเสริมการท่องเที่ยว
- การกำหนดนโยบายของสถาบันต่างๆนั้น ทุกสถาบันจะมีกรอบการปฏิบัติของตนเอง ดังนั้นในการวิเคราะห์นโยบาย จึงต้องไห้ความสนใจต่อกระบวนการในการกำหนดนโยบาย กฎ ระเบียบของแต่ละสถาบันด้วย

5 ตัวแบบกระบวนการ (Process Model)

- ฐานคติที่สำคัญคือ นโยบายเป็นผลลัพธ์ของกิจกรรมทางการเมือง โดยถือว่า กระบวนการและพฤติกรรมทางการเมือง คือ ศูนย์กลางของการศึกษานโยบาย

- นโยบายสาธารณะส่วนใหญ่ถูกกำหนดและนำไปปฏิบัติภายใต้กรอบความคิดตัวแบบกระบวนการทั้งสิ้น แต่จะมีความครอบคลุมแค่ไหนนั้น ขึ้นอยู่กับระดับการพัฒนาของสังคม

6 ตัวแบบหลักเหตุผล (Rational Model)

ตัวแบบเหตุผล คือ ตัวแบบในการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะในฐานะที่เป็นผลประโยชน์สูงสุดทางสังคมนโยบายที่ยึดหลักเหตุผล คือ นโยบายที่มุ่งผลประโยชน์สูงสุดทางสังคม ดังนั้นรัฐบาลควรยกเลิกหรือ หลีกเลี่ยงการใช้นโยบายที่มีต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายสูงกว่าค่าตอบแทน

ลักษณะสำคัญของผลประโยชน์สูงสุดทางสังคม ได้แก่

1. จะไม่มีการใช้นโยบายที่ต้นทุนสูงกว่าผลประโยชน์
2. ในระหว่างทางเลือกนโยบายทั้งหมดที่มีอยู่ ผู้ตัดสินใจนโยบายควรเลือกนโยบายที่ให้ผลประโยชน์ตอบแทนต่อต้นทุนสูงสุดภายใต้กรอบความคิดของตัวแบบหลักเหตุผล นโยบายสาธารณะจะมีลักษณะของหลักการเหตุผลก็ต่อเมื่อ ความแตกต่างระหว่างคุณค่าที่บรรลุและคุณค่าที่ต้องเสียไป มีค่าเป็นบวก และมีค่ามากกว่าทางเลือกนโยบายอื่น

ในการเลือกนโยบายโดยยึดหลักเหตุผล ผู้กำหนดนโยบายจะต้องพิจารณาปัจจัยดังต่อไปนี้

1. จะต้องเข้าใจคุณค่าที่พึงปรารถนาของสังคมทั้งหมด
2. จะต้องเข้าใจทางเลือกนโยบายที่เป็นไปได้ทั้งหมด
3. จะต้องเข้าใจผลลัพธ์ทั้งหมดของทางเลือกนโยบาย แต่ละทางเลือก
4. สามารถคำนวณสัดส่วนระหว่างผลประโยชน์และต้นทุนของทางเลือกนโยบายแต่ละทางเลือกได้
5. ผู้ตัดสินใจนโยบายจะต้องพิจารณาเลือกทางเลือกนโยบายที่มีประสิทธิภาพสูงสุด

7. ตัวแบบการเปลี่ยนแปลงเพียงบางส่วน (Incremental Model)

นโยบายสาธารณะมีลักษณะของการกระทำกิจกรรมของรัฐบาลที่ต่อเนื่องมาจากอดีตโดยมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมเพียงบางส่วน หรือเพียงเล็กน้อยเท่านั้น ซึ่งแสดงให้เห็นดังแผนภาพต่อไปนี้

หลักการสำคัญ

1. ลักษณะอนุรักษ์นิยม
2. ผู้กำหนดนโยบายยอมรับความชอบธรรมของนโยบายที่มีมาก่อน
3. กรณีมีการลงทุนในโครงการขนาดใหญ่และเงินลงทุนสูงผู้กำหนดนโยบายอาจจะปฏิเสธโครงการใหม่ได้
4. แนวความคิดการเปลี่ยนแปลงเพียงบางส่วนนี้เหมาะสมทางการเมืองเป็นอย่างยิ่ง
5. กรณีที่ไม่มีข้อตกลงเกี่ยวกับเป้าประสงค์ของสังคม จะเป็นการง่ายสำหรับรัฐบาลในสังคมพหุ ที่จะดำเนินโครงการที่มีอยู่เดิมมากกว่าการเข้าไปเกี่ยวข้องกับแผนงานใหม่ๆ

ตัวแบบการเปลี่ยนแปลงเพียงบางส่วนนี้จะเป็นแนวคิดที่เหมาะสมได้ต้องขึ้นอยู่กับ

1. ผลของนโยบายที่มีอยู่เป็นที่พอใจของผู้กำหนดนโยบายและประชาชน จึงจะทำให้การเปลี่ยนแปลงบางส่วนเป็นที่ยอมรับขอประชาชน
2. ลักษณะของนโยบายต้องมีความต่อเนื่องสูงและสอดคล้องกับธรรมชาติของปัญหานโยบายที่ปรากฏอยู่
3. ลักษณะของนโยบายต้องมีความต่อเนื่องสูงในการจัดการกับปัญหาที่ปรากฏอยู่

ตัวอย่างของนโยบายสาธารณะแบบนี้ ได้แก่ นโยบายเกี่ยวกับการบริหารองค์การต่างๆของภาครัฐ นโยบายเกี่ยวกับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาล

การก่อรูปนโยบาย

กระบวนการนโยบายสาธารณะ

• การก่อรูปนโยบาย (Policy Formation)
• การกำหนดทางเลือกและการตัดสินใจนโยบาย (Policy alternative development & Policy decision-making)
• การนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy implementation)
• การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation)

ขั้นตอนแรกของกระบวนการนโยบายสาธารณะ

- เริ่มต้นจากการพิจารณาลักษณะของปัญหาสาธารณะ ซึ่งมักจะเริ่มจากปัญหาของปัจเจกชนก่อน เมื่อปัจเจกชนประสบปัญหาเหมือนๆกัน ก็จะกลายเป็นปัญหาของคนส่วนใหญ่ ซึ่งเรียกว่า ปัญหาสาธารณะ และเป็นปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อการพัฒนาประเทศ

- รัฐบาลจะต้องรวบรวมข้อมูลทั้งหมดมาจัดเป็นระบบเพื่อเสนอให้สังคมส่วนรวมทราบ และกำหนดหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเป็นผู้รับผิดชอบในการเสนอทางเลือกเพื่อการแก้ไขปัญหาให้บรรลุเป้าประสงค์ที่ต้องการ (Institutional Agenda) ซึ่งในที่สุดจะปรากฏแนวทางแก้ไขออกมาในรูปของกฎหมายโดยฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้ให้ความเห็นชอบ ซึ่งจะมีผลต่อการนำไปปฏิบัติต่อไป

- การศึกษาการก่อรูปนโยบายต้องเริ่มต้นด้วยการวิเคราะห์ลักษณะและสภาพของปัญหาสาธารณะให้ชัดเจน เพื่อให้มั่นใจว่า

- เป็นปัญหาของใคร
- ถ้าไม่แก้ไขจะเกิดผลอย่างไร
- และถ้ารัฐบาลเข้าไปแก้ไข ใครจะเป็นผู้ได้และเสียประโยชน์
- ผลกระทบที่เกิดจากการแก้ไขตรงตามที่คาดหวังหรือไม่
- ใครเป็นผู้รับผิดชอบในการนำไปปฏิบัติ ต้องใช้ทรัพยากรอะไรบ้าง

1. ลักษณะและความสำคัญของปัญหานโยบาย

- การพิจารณาลักษณะและความสำคัญของปัญหานโยบาย พิจารณาได้จากความสัมพันธ์ 2 ระดับ คือ

1. ระดับปัจเจกบุคคล ได้แก่ ชนชั้นนำในสังคมหรือ สมาชิกสำคัญขององค์การต่างๆซึ่งมีบทบาทในการระบุปัญหานโยบายของสังคม
2. ระดับสถาบัน -บุคคลจะรับรู้สภาพปัญหานโยบายเมื่อต้องเผชิญกับเงื่อนไข 2 ประการคือ

2.1 เมื่อเกิดความตึงเครียดหรือความขัดแย้งขึ้นระหว่างแบบแผนของพฤติกรรมที่คุ้นเคยกับความคาดหมายและสิ่งแวดล้อมของบุคคล
2.2 ข้อมูลเกี่ยวกับความขัดแย้งถูกนำมาสู่ความสนใจของสาธารณชน

- การนำปัญหาเข้าสู่การพิจารณาของสถาบันขึ้นกับปัจจัย

1.บุคลิกภาพของผู้เสนอปัญหา
2.ตำแหน่งในองค์การของผู้เสนอปัญหา
3.คุณลักษณะขององค์การ – เปิดกว้างรับรู้ปัญหา

- การพิจารณาลักษณะและความสำคัญของปัญหานโยบาย พิจารณาได้ดังนี้

1. ความสำคัญของปัญหานโยบาย
2. ความแปลกใหม่ของปัญหา
3. การพิจารณาต้นทุนและผลประโยชน์ของการแก้ไขปัญหา
4. ความซับซ้อนของปัญหานโยบายทั้งทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง
5. ภาพลักษณ์ของผู้ได้รับผลกระทบ
6. ค่านิยมของรัฐบาลในการพิจารณาปัญหา

- การศึกษาปัญหานโยบายอาจจำแนกได้ 3 ประการคือ

1 การรับรู้สภาพปัญหานโยบาย
2. สถาบันที่เกี่ยวข้องกับปัญหา
3. ปฏิสัมพันธ์ระหว่างการรับรู้ปัญหาและสถาบันที่เกี่ยวข้อง

- ลำดับความสำคัญของปัญหานโยบาย จำแนกเป็น

1. ความสำคัญระดับท้องถิ่น
2. ความสำคัญระดับภูมิภาค
3. ความสำคัญระดับชาติ

2.วงจรของปัญหานโยบาย

การพิจารณาวงจรของประเด็นปัญหาปัญหานโยบาย อาจจำแนกให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างขั้นตอนต่างๆ 5 ขั้นตอน คือ

1. ขั้นก่อนเริ่มต้นปัญหานโยบาย
2. สัญญาณเตือนภัยจากปัญหาที่เริ่มก่อตัวขึ้น
3. การระบุต้นทุนในการแก้ไขปัญหา
4. การเสื่อมถอยของความสนใจของสาธารณชนที่มีต่อปัญหา
5. ขั้นตอนสุดท้ายของปัญหา

3.การกำหนดวาระพิจารณาปัญหานโยบาย

1. องค์การที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการก่อรูปนโยบายจะต้องจัดลำดับความสำคัญของระเบียบวาระการพิจารณาปัญหานโยบาย เพราะองค์การของรัฐมีข้อจำกัดในเรื่องทรัพยากร เวลา และระบบข้อมูลที่สมบูรณ์
2. Lowi (1992:5):การศึกษาการกำหนดนโยบาย(policy making)เป็นการศึกษาลักษณะสากลที่ไม่เป็นไปตามธรรมชาติ(innatural universe) ซึ่งต้องอาศัยการใช้ดุลยพินิจ(judgment) การประเมินผล เพื่อให้ได้นโยบายที่เหมาะสมที่สุด
3.การกำหนดวาระการพิจารณาปัญหานโยบายต้องพิจารณา

3.1. ผลประโยชน์ทางการเมือง
3.2. ค่านิยมของหน่วยงานที่รับผิดชอบ
3.3 ความต้องการของประชาชน
4.การกำหนดวัตถุประสงค์ของนโยบาย

1.การกำหนดวัตถุประสงค์ของนโยบายทำให้ทราบถึงลำดับความสำคัญของนโยบายที่ต้องจัดทำ และการเลือกใช้นโยบายให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่ต้องการ
2.วัตถุประสงค์ของนโยบายมีความสำคัญในฐานะที่เป็นปัจจัยกำหนดทิศทางของทางเลือกนโยบายที่จะนำไปปฏิบัติให้ประสบผลสำเร็จ
3.วัตถุประสงค์เป็นเกณฑ์ในการประเมินผลสำเร็จของนโยบายที่จะนำไปปฏิบัติว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนดไว้มากน้อยเพียงใด

Charles E Lindblom (1959:79-88) : ความพยายามในการทำให้วัตถุประสงค์ของนโยบายมีความชัดเจนก่อนการจัดสินใจเรื่องนโยบาย เป็นสิ่งที่เกี่ยวข้องกับหลักเหตุผลซึ่งมีความสำคัญ ไม่น้อยไปกว่า การประเมินผลรวมสุทธิ และการวิเคราะห์เชิงประจักษ์ ความแตกต่างของหลักการ ก่อให้เกิดความซับซ้อนของปัญหาซึ่งก่อให้เกิดลักษณะ 2 ประการ คือ

1.เป็นวัตถุประสงค์ที่เป็นไปไม่ได้และไม่สอดคล้องกับการนำไปปฏิบัติ
2.เป็นวัตถุประสงค์ที่เป็นไปได้และสอดคล้องกับการนำไปปฏิบัติ

Amitai Etzioni (1964) : การนิยามเป้าประสงค์หรือวัตถุประสงค์ของนโยบายสามารถกระทำได้ เช่นเดียวกันกับการนิยามเป้าประสงค์ขององค์การ กล่าวคือ เป้าประสงค์ หมายถึง สิ่งที่พึงปรารถนาซึ่งองค์การพยายามจะกระทำให้ปรากฏเป็นจริง วัตถุประสงค์ของนโยบายประกอบด้วยองค์ประกอบพื้นฐาน 2 ประการคือ

1. องค์ประกอบเชิงปทัสถาน ประกอบด้วยหลักการเกี่ยวกับค่านิยมที่เป็นสัญลักษณ์ของนโยบาย
2. องค์ประกอบเชิงการเมือง เกี่ยวข้องกับวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกันระหว่างประชาชนและองค์การต่างๆที่ได้รับผลกระทบจากนโยบาย

คุณลักษณะของวัตถุประสงค์ของนโยบาย

1. ความครอบคลุมประเด็นปัญหานโยบาย (comprehensiveness)
2. ความสอดคล้องกับค่านิยมของสังคม(relevant to social value)
3. ความชัดเจนและความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ (clarity & feasibility)
4. ความสมเหตุสมผล (rationale)
5. มีความสอดคล้องกับทรัพยากรที่จำเป็นต้องใช้ (relevant to existing resources)
6. มีความสอดคล้องทางการเมือง (relevant to political pattern)
7. การกำหนดกรอบเวลาที่เหมาะสม(timeframe)
5.องค์การริเริ่มการก่อรูปนโยบาย สามารถพิจารณาได้จาก บทบาทขององค์การดังต่อไปนี้

1. องค์การราชการ
2. ฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรี
3. ฝ่ายนิติบัญญัติ
4. กลุ่มผลประโยชน์

การกำหนดทางเลือกและการตัดสินใจนโยบาย

1. การกำหนดทางเลือกนโยบาย

การพัฒนาและการกำหนดทางเลือกนโยบายจะกระทำควบคู่ไปกับการพยากรณ์เกี่ยวกับผลลัพธ์และคุณค่าของทางเลือกนโยบายแต่ละทางเลือกให้ชัดเจน การศึกษาการพัฒนาและการกำหนดทางเลือกนโยบาย พิจารณาได้จากปัจจัยต่อไปนี้
1. คุณลักษณะสำคัญของทางเลือก
2. การแสวงหาทางเลือกนโยบาย
3. การกลั่นกรองทางเลือกนโยบาย
4. การตรวจสอบทางเลือกนโยบาย

1. คุณลักษณะสำคัญของทางเลือกนโยบาย ได้แก่

1. การสร้างสรรค์ (creativity) หมายถึง การนำสิ่งใหม่ไปปรากฏให้เป็นจริง
2. นวัตกรรม (Innovation) หมายถึง การนำสิ่งใหม่ไปสู่การใช้ประโยชน์

2. การแสวงหาทางเลือกนโยบาย จำแนกได้ดังนี้ .

1. การพิจารณาระหว่างทางเลือกที่ควรกระทำและไม่ควรกระทำ
2. การพิจารณาทางเลือกที่เหมาะสม

-ทางเลือกนโยบายไม่จำเป็นต้องบรรลุวัตถุประสงค์ด้วยวิธีการเดียวกัน ดังนั้น การค้นหาทางเลือกนโยบายจึงอาจเกี่ยวข้องกับแนวทางพิจารณา 2 ประการคือ

1. การจำแนกลำดับชั้นของแนวทางแก้ไข
2. การตรวจสอบแนวทางแก้ไขตามที่ได้จัดลำดับชั้นไว้

3. การกลั่นกรองทางเลือกนโยบาย

1. มักเป็นกระบวนการที่มีการกระทำซ้ำๆเพื่อให้มั่นใจว่าทางเลือกนโยบายแต่ละทางเลือกมีคุณสมบัติตรงตามที่ต้องการ
2. กระบวนการในการกลั่นกรองนโยบายที่ใช้กันทั่วไป คือ กระบวนการประเมินผล เพื่อหาจุดแข็งและจุดอ่อนของนโยบาย

4. การตรวจสอบทางเลือกนโยบาย ต้องตรวจสอบ

1. ความเป็นไปได้ทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง
2. ด้านต้นทุนและผลประโยชน์ทั้งทางตรงและทางอ้อมที่เกิดจากการนำทางเลือกนโยบายไปปฏิบัติ
3. ใครคือผู้รับผลประโยชน์และผู้เสียประโยชน์จากทางเลือกนโยบายนั้น
4. การกระจายของผลกระทบที่ไม่คาดหมาย
5. ข้อดีของ การเปรียบเทียบทางเลือกนโยบาย จะกระตุ้นให้เกิดความคิดในการดัดแปลงทางเลือกนโยบาย เพื่อให้ได้ทางเลือกที่มีความเหมาะสมยิ่งขึ้น ซึ่งการดัดแปลงทางเลือกดังกล่าวเท่ากับการกำหนดทางเลือกนโยบายใหม่นั้นเอง

2. ทฤษฎีการตัดสินใจเลือกนโยบาย

2.1 ทฤษฎีหลักการเหตุผล (rational/comprehensive theory)
2.2 ทฤษฎีการเปลี่ยนแปลงจากเดิมบางส่วน (the incremental theory)
2.3 ทฤษฎีการผสมผสานระหว่างทางกว้างและทางลึก (mixed scanning)

2.1 ทฤษฎีหลักการเหตุผล ประกอบด้วย

1. ผู้ตัดสินใจต้องเผชิญกับปัญหาที่สามารถจำแนกออกจากปัญหาอื่นได้ หรืออย่างน้อยต้องสามารถพิจารณาเปรียบเทียบกับปัญหาอื่นได้อย่างมีความหมาย
2. ผู้ตัดสินใจมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับ เป้าประสงค์(goals) ค่านิยม(values) หรือวัตถุประสงค์(objectives) ที่ผู้ตัดสินใจต้องคำนึงถึงและสามารถทำให้การพิจารณาปัญหามีความชัดเจนและจัดลำดับตามความสำคัญของแต่ละกรณี
3. การตรวจสอบทางเลือกต่างๆในการแก้ไขปัญหาอย่างชัดเจน
4. การตรวจสอบผลลัพธ์ทั้งทางด้านต้นทุน ผลประโยชน์ ข้อได้เปรียบ ข้อเสียเปรียบที่อาจเกิดขึ้นจากการตัดสินใจเลือกทางใดทางหนึ่ง
5. การเปรียบเทียบผลลัพธ์ที่อาจเกิดขึ้นของทางเลือกแต่ละทาง
6. ผู้ตัดสินใจจะเลือกทางเลือกและผลลัพธ์ของแต่ละทางเลือกที่จะต้องตอบสนองต่อ เป้าประสงค์ ค่านิยมหรือวัตถุประสงค์สูงสุดขององค์การ

- มุ่งเน้นการตัดสินใจเพื่อการบรรลุเป้าประสงค์สูงสุด

2.2 ทฤษฎีการเปลี่ยนแปลงจากเดิมบางส่วน

เป็นทฤษฎีที่มีลักษณะของการพรรณนาความเกี่ยวกับกระบวนการตัดสินใจของรัฐบาล การตัดสินใจโดยใช้ทฤษฎีการเปลี่ยนแปลงจากเดิมบางส่วน เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงหรือการเพิ่มเติมจากนโยบายที่มีอยู่อย่างจำกัด

สาระสำคัญของทฤษฎี พิจารณาจากองค์ประกอบ ดังต่อไปนี้

1. การพิจารณาในการเลือกเป้าประสงค์หรือวัตถุประสงค์ และการวิเคราะห์เชิงประจักษ์ จะกระทำโดยพิจารณาร่วมกันอย่างใกล้ชิดมากกว่าการที่จะแยกพิจารณาในแต่ละประเด็น
2. ผู้ตัดสินใจจะพิจารณาเฉพาะทางเลือกบางทางเลือกที่จะใช้ ในการแก้ไขปัญหา ซึ่งจะแตกต่างไปจากนโยบายเดิมเพียงเล็กน้อย
3. การประเมินผลทางเลือกแต่ละทางเลือก จะกระทำเฉพาะเพื่อพิจารณาผลลัพธ์ที่สำคัญของทางเลือกบางทางเลือกเท่านั้น
4. สำหรับปัญหาที่ผู้ตัดสินใจกำลังเผชิญอยู่นั้น ผู้ตัดสินใจจะต้องทำการนิยามปัญหาใหม่อย่างต่อเนื่อง
5. ทฤษฎีนี้ถือว่าไม่มีการตัดสินใจเพียงครั้งเดียวหรือทางแก้ไขปัญหาที่ถูกต้องเพียงทางเดียว
6. การตัดสินใจโดยพิจารณาจากการเปลี่ยนแปลงจากเดิมบางส่วนเป็นแนวทางสำคัญที่ช่วยในการแก้ไขปัญหาอุปสรรคจากวิธีการอื่นๆ และนำไปสู่สภาพปัจจุบันที่ดีกว่า รวมทั้งช่วยแก้ไขความไม่สมบูรณ์ทางสังคมให้เป็นรูปธรรมมากกว่าการพิจารณาเป้าประสงค์ของสังคมในอนาคต

2.3 ทฤษฎีการผสมผสานระหว่างทางกว้างและทางลึก

1. Etzioni เห็นว่า การตัดสินใจโดยพิจารณาการเปลี่ยนแปลงจากเดิมเพียงบางส่วนจะสะท้อนให้เห็นประโยชน์ของกลุ่ม และองค์การที่มีอำนาจสูงสุดในสังคม แต่ผลประโยชน์ของกลุ่มประชาชนที่ด้อยสิทธิ (the underprivileged) และกลุ่มที่ไม่มีบทบาททางการเมืองจะถูกละเลย
2. ทฤษฎีการผสมผสานระหว่างทางกว้างและทางลึก จะเปิดโอกาสให้ผู้ตัดสินใจสามารถใช้ประโยชน์จากทั้ง ทฤษฎีหลักการเหตุผล และทฤษฎีการเปลี่ยนแปลงจากเดิมบางส่วนซึ่งขึ้นอยู่กับสถานการณ์ที่แตกต่างกัน
3. ทฤษฎีการผสมผสานระหว่างทางกว้างและทางลึกมีความเหมาะสมสำหรับผู้ตัดสินใจนโยบายที่มีขีดความสามารถต่างกัน
4. แนวคิดของ Etzioni ช่วยให้ผู้สนใจศึกษา เข้าใจข้อเท็จจริงที่สำคัญว่า การตัดสินใจอาจจะแปรผันไปตามขนาดของเรื่องที่จะต้องตัดสินใจ ทั้งในด้านขอบเขตและผลกระทบ และกระบวนการตัดสินใจที่แตกต่างกันอาจจะเหมาะสมกับธรรมชาติที่แตกต่างกันของเรื่องที่จะต้องตัดสินใจ

ปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจเลือกนโยบาย

ปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจเลือกนโยบาย พิจารณาได้ดังนี้

1. ค่านิยม
2. ความสัมพันธ์กับนักการเมือง
3. ผลประโยชน์ของเขตเลือกตั้ง
4. มติมหาชน
5. ประโยชน์ของสาธารณะชน

1. ค่านิยม

- เป็นผลมาจากกระบวนการหล่อหลอมทางสังคมและการเมือง ซึ่งมีผลต่อความเชื่อและค่านิยมของผู้ตัดสินใจนโยบาย ทั้งทางตรงและทางอ้อม

- ลักษณะของค่านิยมที่มีผลต่อการตัดสินในนโยบาย

1. ค่านิยมขององค์การ
2. ค่านิยมด้านวิชาชีพ
3. ค่านิยมส่วนบุคคล
4. ค่านิยมด้านนโยบาย
5. ค่านิยมด้านอุดมการณ์

2. ความสัมพันธ์กับนักการเมือง

- ความจงรักภักดีต่อพรรคการเมืองของนักการเมืองแต่ละพรรค มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจนโยบายของนักการเมืองเหล่านี้

- รูปแบบของระบอบการเมือง มีผลต่อการแสดงบทบาทของสมาชิกพรรค ดังนี้

1.รูปแบบการแบ่งแยกอำนาจ สมาชิกมีอิสระที่จะออกเสียงตามมติของพรรคหรือไม่ก็ได้ แสดงให้เห็นถึงความจงรักภักดีของสมาชิกพรรคได้เป็นอย่างดี กล่าวคือ ถ้าสมาชิกพรรคไม่มีความจงรักภักดีต่อพรรคสมาชิกสามารถออกเสียงลงมติได้โดยอิสระ โดยที่พรรคก็ไม่มีอำนาจลงโทษสมาชิกที่ออกเสียงลงมติในรัฐสภาตรงกันข้ามกับมติพรรค

2.รูปแบบควบอำนาจ พรรคการเมืองรูปแบบนี้ จะมีกฎ ระเบียบในการควบคุม กำกับพฤติกรรมของสมาชิกพรรคอย่างเข้มงวด เพราะการใช้สิทธิออกเสียงของสมาชิกในพรรคมีผลต่อความอยู่รอดของฝ่ายบริหาร ดังนั้น มติของพรรคจึงเป็นสิ่งที่สมาชิกทุกคนต้องปฏิบัติตาม

3. ผลประโยชน์ของเขตเลือกตั้ง

มีความสำคัญต่อการตัดสินใจของผู้ตัดสินใจนโยบายมาก เนื่องจาก ประชาชนในเขตเลือกตั้งมีอำนาจที่จะกำหนดอนาคตของนักการเมืองในเขตเลือกตั้งของตนโดยตรง

4.มติมหาชน

- ผู้ตัดสินใจนโยบายจะต้องให้ความสนใจต่อมติมหาชน ในการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ส่วนใหญ่ของคนทั้งประเทศ
- เพราะอาจจะก่อให้เกิดอันตรายต่ออนาคตทางการเมืองของผู้ตัดสินใจนโยบายอย่างคาดไม่ถึงได้

5. ประโยชน์ของสาธารณชน

- เป็นเป้าประสงค์ที่สำคัญของนโยบายสาธารณะ

- การพิจารณาลักษณะของผลประโยชน์สาธารณะ จำแนกได้เป็น 3 ประการ คือ

1. พิจารณาจากนโยบายในแต่ละด้านว่ามีความขัดแย้งระหว่างกลุ่มผลประโยชน์มากหรือไม่ หรืออาจพิจารณาจากผลประโยชน์โดยตรงของกลุ่มผลประโยชน์แต่ละกลุ่ม ซึ่งเป็นที่ยอมรับ คือ ผลประโยชน์สาธารณะ

2. แนวทางที่เกี่ยวข้องกับการแบ่งสรรผลประโยชน์อย่างกว้างขวางและต่อเนื่อง ลักษณะเช่นนี้เรียกว่า ผลประโยชน์สาธารณะ

3. พิจารณาจากความต้องการขององค์การและระเบียบวิธีปฏิบัติการ จะเป็นตัวแทนการสร้างประโยชน์ที่สมดุล หรือเพื่อการแก้ไขปัญหา เพื่อที่จะมีผลต่อการประนีประนอมต่อการก่อรูปนโยบาย และการนำนโยบายไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จ จุดเน้นในประเด็นนี้จะมุ่งที่กระบวนการมากกว่าเนื้อหาของนโยบาย

รูปแบบของการตัดสินใจนโยบาย

1. การต่อรอง (Bargaining)

- เป็นกระบวนการทางการเมืองที่สำคัญ ซึ่งบุคคลตั้งแต่ 2 คน ขึ้นไป ซึ่งอยู่ในตำแหน่งที่มีอำนาจ ทำการเจรจาเพื่อปรับเป้าหมายที่ไม่สอดคล้องกันให้เป็นที่ยอมรับร่วมกัน ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดการยอมรับในการนำนโยบายไปปฏิบัติ

-การต่อรอง แบ่งเป็น 3 ประการ คือ

1. การต่อรองทางลับ
2. การให้รางวัล
3. การประนีประนอม

2. การโน้มน้าว (Persuasion)

- ความพยายามที่จะทำให้กลุ่มการเมืองเชื่อมั่นในความถูกต้องต่อข้อเสนอนโยบายของตน
- เป็นการแสวงหาการสนับสนุนโดยปราศจากการปรับเปลี่ยนข้อเสนอของตน

3. คำสั่ง (Command)

- เกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ตามลำดับขั้น ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา
- เป็นการแสดงถึงการใช้อำนาจของผู้ที่มีตำแหน่งสูงกว่า เพื่อการตัดสินใจในเรื่องต่างๆที่มีผลต่อผู้ใต้บังคับบัญชา
- โดยอาจใช้การให้รางวัล และการลงโทษเป็นเครื่องมือในการสั่งการให้ได้ผล การประกาศใช้นโยบาย

1. องค์ประกอบของการพิจารณาการประกาศใช้นโยบาย
2. กลยุทธ์การประกาศใช้นโยบาย

องค์ประกอบการประกาศใช้นโยบาย

- พิจารณากลยุทธ์ในการนำไปปฏิบัติในกระบวนการกำหนดนโยบาย
- พิจารณาความเป็นไปได้ทางการเมืองโดยคิดเชิงกลยุทธ์
- ความคิดสร้างสรรค์ในการออกแบบการวางแผนปฏิบัติ
- เชิญนักวิเคราะห์ร่วมในกระบวนการผลักดันนโยบายไปสู่การปฏิบัติ
กลยุทธ์การประกาศใช้นโยบาย

องค์ประกอบพื้นฐานกลยุทธ์ทางการเมือง

1. การประเมินผลและอิทธิพลความเป็นไปได้ทางการเมือง
2. กลยุทธ์ในเวทีทางการเมือง

2.1 สร้างความร่วมมือจากกลุ่มอื่น (co-optation)
2.2 ประนีประนอม (compromise)
2.3 ใช้สำนวนโวหารทางการเมือง (rhetoric)
2.4 การผลักดันนโยบาย (heresthetics)

การนำนโยบายไปปฏิบัติ

การนำโยบายไปปฏิบัติ : กรอบความคิดและตัวแบบของการนำโยบายไปปฏิบัติ มีหัวข้อต่างๆ ดังนี้

1. ความหมายและความสำคัญของการนำโยบายไปปฏิบัติ
2. กรอบแนวคิดและแนวทางการศึกษา
3. ปัจจัยที่มีผลต่อการนำโยบายไปปฏิบัติ
4. ตัวแบบการนำโยบายไปปฏิบัติ
5. การนำโยบายไปปฏิบัติและการประเมินผล
6. ปัญหาและอุปสรรคในการนำโยบายไปปฏิบัติ

1. ความหมายและความสำคัญของการนำโยบายไปปฏิบัติ

Walter Williams (1971:144) ความสามารถขององค์การ คือ ปัจจัยสำคัญที่มีอิทธิพลต่อความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ ดังนั้น การศึกษาการนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ การศึกษาเกี่ยวกับสมรรถนะขององค์การในการปฏิบัติภารกิจที่ได้รับมอบหมายให้บรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

Jeffrey L. Pressman และ Aaron Wildavsky (1973) การนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ การดำเนินงานให้ลุล่วง ให้ประสบความสำเร็จ ให้ครบถ้วน ให้เกิดผลผลิต และให้สมบูรณ์ ถือเป็นกระบวนการปฏิสัมพันธ์ระหว่างการกำหนดเป้าประสงค์และการปฏิบัติเพื่อการ บรรลุเป้าประสงค์

Carl E. Van Horn และ Donald S. Van Meter (1976:103) การนำนโยบายไปปฏิบัติ ครอบคลุมกิจกรรมทั้งมวลที่กระทำโดยรัฐบาลและเอกชน ทั้งปัจเจกบุคคลและกลุ่มบุคคล ซึ่งมีผลต่อการบรรลุความสำเร็จตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ล่วงหน้าจากการตัดสินใจนโยบาย

Eugene Bardach (1980) การนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ เกมของกระบวนการทางการเมืองที่เกี่ยวข้องกับแนวความคิด ทฤษฎี และการวิจัยการนำนโยบายไปปฏิบัติ

Daniel A. Mazmanian และ Paul A. Sabatier (1989:20-21) การนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นขั้นตอนสำคัญในกระบวนการนโยบายสาธารณะ หมายถึง การนำการตัดสินใจนโยบายที่ได้กระทำไว้ไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จ

G. Shabbir Cheema และ Dennis A.Rondinelli (1983:16) การนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ การนำนโยบายหรือแผนงานไปปฏิบัติให้บรรลุผลสำเร็จ

ความสำคัญของการนำนโยบายไปปฏิบัติ

1. ความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการนำนโยบายไปปฏิบัติจะส่งผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อผู้ตัดสินใจนโยบาย

2.ความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการนำนโยบายไปปฏิบัติจะส่งผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อกลุ่มเป้าหมายที่เกี่ยวข้อง

3. ความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการนำนโยบายไปปฏิบัติจะส่งผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อหน่วยปฏิบัติ

4. การนำนโยบายไปปฏิบัติมุ่งเน้น ความคุ้มค่าของการใช้ทรัพยากร เนื่องมาจากทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด

5. ความก้าวหน้าในการพัฒนาประเทศ ขึ้นอยู่กับความสำเร็จในการนำนโยบายไปปฏิบัติ

6. การนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นองค์ประกอบสำคัญในกระบวนการนโยบายสาธารณะ

2. กรอบแนวคิดและแนวทางการศึกษา มี ๒ ด้าน คือ

2.1 กรอบความคิดในการนำนโยบายไปปฏิบัติ
2.2 แนวทางการศึกษาการนำนโยบายไปปฏิบัติ

2.1 กรอบความคิดในการนำนโยบายไปปฏิบัติ

1) กรอบความคิดเกี่ยวกับเครื่องมือนโยบาย
2) กรอบความคิดเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างต้นทุนการทำงานให้สำเร็จ ทางเลือกสาธารณะ และการนำนโยบายไปปฏิบัติ
3) กรอบความคิดเกี่ยวกับสถาบันใหม่ และการนำนโยบายไปปฏิบัติ

1) กรอบความคิดเกี่ยวกับเครื่องมือนโยบาย(Policy Instruments)

1.1 ให้ความสนใจการนำนโยบายไปปฏิบัติในฐานะเป็นเครื่องมือของนโยบาย
1.2 มีลักษณะเป็นการแปลความเชิงอัตวิสัย (Subjective Interpretation)
1.3 ทฤษฎีเครื่องมือนโยบายสามารถเกิดขึ้นได้จากการสร้างความสัมพันธ์เชิงประจักษ์ระหว่างปัจจัยเกี่ยวข้องให้ชัดเจน

2) กรอบความคิดเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างต้นทุนการทำงานให้สำเร็จ (transaction costs) ทางเลือกสาธารณะ (public choice) และการนำนโยบายไปปฏิบัติ (implementation)แนวความคิดการทำงานให้สำเร็จแสดงให้เห็นว่าตลาดภาคเอกชนเข้าแทนที่องค์การของรัฐ

3) กรอบความคิดเกี่ยวกับสถาบันใหม่ (new institutionalism) และ การนำนโยบายไปปฏิบัติ (policy implementation)

นำฐานคติที่โต้แย้งเรื่องโอกาสความน่าจะเป็นมาใช้ประกอบหลักการปกครอง 4 ประการเพื่อเป็นเครื่องมือ

1.เครื่องมือละเอียดเพียงพอ
2.จุดเน้นอยู่ที่ความมีประสิทธิภาพของตลาด
3.พิจารณาเครื่องมืออีกด้านที่ส่งผลต่อการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับแนวทางการทำงานให้สำเร็จ (transactional approach)
4.รวมเครื่องมือนโยบายในฐานคติที่โต้แย้ง (ใช้เครื่องมือการตลาด/ไม่ใช่การตลาด)

2.2 แนวทางการศึกษาการนำนโยบายไปปฏิบัติ

1) แนวทางการศึกษาโครงสร้างองค์การ
2) แนวทางการจัดการและระเบียบวิธีการ
3) แนวทางการวิเคราะห์พฤติกรรม
4) แนวทางทางการเมือง
5) แนวทางการพิจารณาจากบนลงล่าง
6) แนวทางการพิจารณาจากล่างขึ้นบน

1) แนวทางการศึกษาโครงสร้างองค์การ (structural approach)

1.1 วิเคราะห์ความเหมาะสมของโครงสร้าง
1.2 การวางแผนการเปลี่ยนแปลง (planning of change) การวางแผนเพื่อการเปลี่ยนแปลง (planning for change)
1.3 ลักษณะองค์การที่เปลี่ยนแปลงได้ (organic features)

2) แนวทางการจัดการและระเบียบวิธีการ (procedural and managerialapproach)ลำดับขั้นตอน

2.1 ออกแบบแผนงาน
2.2 นำแผนงานไปปฏิบัติ
2.3 กำหนดตารางเวลาการปฏิบัติ (scheduling) (monitoring) (control devices

เทคนิคที่นิยม คือ

– เทคนิคเครือข่ายการวางแผนและการควบคุม (Network Planning and
Control/NPC)
- เทคนิคการประเมินแผนงานและการทบทวน (Program Evaluation and Review Technique/PERT)

กระบวนการนโยบายที่มุ่งเน้นการพิจารณาซ้ำ(Iterative) มีลักษณะสำคัญ

-การพยากรณ์ พัฒนาทางเลือกสำหรับอนาคต (alternative futures)
-การวางแผนตามสถานการณ์ (contingency planning)
-กำหนดหลายทางเลือกจนกว่าจะมั่นใจว่าได้ที่เหมาะสมที่สุด
-กำหนดกรอบวัตถุประสงค์
-กำกับ พิจารณาผลสะท้อนกลับ ปรับปรุงแผน
-ทบทวนฐานคติพื้นฐาน

3) แนวทางการวิเคราะห์พฤติกรรม (behavioral approach)

3.1 การพัฒนาองค์การ (Organizational Development- OD)รูปแบบ-การให้คำปรึกษาทางการจัดการ โดยผู้ให้คำปรึกษามีบทบาทในการมีอิทธิพลต่อวัฒนธรรมองค์การ (organizational culture)

3.2 เทคนิคการจัดการโดยวัตถุประสงค์ (Management By Objective-MBO)มี 3 องค์ประกอบ

1) การจัดลำดับวัตถุประสงค์
2) การปฏิสัมพันธ์(interactive)มีพื้นฐานบนการให้คำปรึกษา
3) มีระบบประเมินผลการปฏิบัติงาน

4) แนวทางทางการเมือง(political approach)

4.1 หมายรวมถึงรูปแบบของอิทธิพลทั้งระหว่างองค์การและภายในองค์การ
4.2 อิทธิพลของกลุ่มที่มีพลังมากกว่า (dominant group) หรือ การรวมกลุ่มที่มีอำนาจต่อรองสูง (coalition of groups)
4.3 การกำหนดนโยบายและการนำไปปฏิบัติมีลักษณะพึ่งพาซึ่งกันและกัน

5) แนวทางการพิจารณาจากบนลงล่าง(top-down approach)

5.1 ฐานคติ – การนำนโยบายไปปฏิบัติจะได้ผลสูงสุดจากความชัดเจนของสถาบันที่กำหนดนโยบายและข้อบังคับ โดย คาดหวังว่าการนำนโยบายไปปฏิบัติจะเป็นไปตามความตั้งใจนโยบายเต็มที่
5.2 เป็นทัศนะเชิงปทัสถาน (normative)
5.3 ตัวแบบการบริหารที่สมบูรณ์ (model of perfect administration) (Hood, 1976) ตัวแบบการบริหารที่สมบูรณ์ (model of perfect administration) (Hood, 1976) ประกอบด้วยพื้นฐานสำคัญ 5 ประการ

1. ระบบบริหารมีเอกภาพ
2. กฎระเบียบประเพณีปฏิบัติมีแบบแผนเดียวกัน
3. การเชื่อฟังอย่างสมบูรณ์ (perfect obedience)/การควบคุมการบริหารสมบูรณ์
4. การสื่อข้อความสมบูรณ์ (perfect communication)
5. ไม่มีความกดดันเรื่องเวลา

6) แนวทางการพิจารณาจากล่างขึ้นบน (bottom-up approach)

6.1 แนวทางการเปลี่ยนแปลงอย่างรุนแรง (Younis & Davidson, 1990)
6.2 ให้ความสำคัญต่อการส่งมอบผลลัพธ์นโยบาย การเจรจาต่อรอง
6.3 การเมืองระบบอบประชาธิปไตยส่งเสริม ขยายบทบาทการมีส่วนร่วมของผู้ปฏิบัติ
6.4 ปัญหาจะได้รับการแก้ไขโดยผู้ปฏิบัติที่อยู่ใกล้จุดสัมผัสปัญหามาก

ปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ

1.แหล่งที่มาของนโยบาย (source of policy)

1. แถลงการณ์หรือคำสั่งของฝ่ายบริหาร
2. เนื้อหาหรือรายละเอียดในกฎหมาย
3. ความร่วมมือระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารในการประกาศใช้กฎหมายที่ถือว่าเป็นนโยบายสำคัญของรัฐบาลนั้น
4. ข้าราชการระดับสูง ผู้มีหน้าที่ในการริเริ่มการก่อรูปนโยบายและการพัฒนาทางเลือกนโยบาย
5. การพิจารณาและการวินิจฉัยของศาล คำพิพากษาถือเป็นที่สิ้นสุด และคือนโยบายสาธารณะที่สำคัญของทุกสังคม

2.ความชัดเจนของนโยบาย (Clarity of policy)

1. เป็นรากฐานสำคัญสำหรับความมุ่งหมายของนโยบาย ทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ
2. นโยบายที่มีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจน จะส่งเสริมให้การนำนโยบายไปปฏิบัติมีความสอดประสานกัน และบรรลุวัตถุประสงค์อย่างมีประสิทธิภาพ
3. ความชัดเจนของวัตถุประสงค์ขึ้นอยู่กับ

3.1 การระบุสภาพปัญหาของนโยบายอย่างครบถ้วน
3.2 การกำหนดผู้ที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาอย่างชัดเจน
3.3 การกำหนดกลุ่มเป้าหมายที่ได้รับผลกระทบจากการแก้ปัญหา
3.4 การประเมินทรัพยากรที่ต้องใช้ในการแก้ปัญหาอย่างเหมาะสม

3. การสนับสนุนนโยบาย (support for policy)

1) การสนับสนุนทางการเมืองที่มากพอเป็นสิ่งจำเป็น แต่มิใช่เงื่อนไข ที่เพียงพอสำหรับการที่จะนำนโยบายไปปฏิบัติให้ประสบผลสำเร็จ
2) ปัจจัยที่นำมาประกอบการพิจารณาเรื่องการสนับสนุนนโยบาย

2.1 ระดับความสนใจของผู้ริเริ่มนโยบาย
2.2 ระดับความสนใจของกลุ่มผลประโยชน์

4. ความซับซ้อนในการบริหาร (complexity of administration)

1)มิติการประสานงานระหว่างองค์การต่างๆ การเพิ่มวัตถุประสงต์จากหน่วยงาน ทำให้นโยบายเบี่ยงเบนจากเดิม
2)ต้องมีการประเมินผลเพื่อให้มั่นใจว่าโครงการถูกนำไปปฏิบัติตามวัตถุประสงค์ การกำหนดเป้าประสงค์ ปัจจัยกระตุ้น สิ่งจูงใจผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ
3)การนำนโยบายไปปฏิบัติสัมพันธ์ใกล้ชิดกับโครงสร้างการบริหารงานขององค์การ

5. สิ่งจูงใจสำหรับผู้ปฏิบัติ (incentives for implementors)

1)ประเด็นนี้เกี่ยวข้องโดยตรงกับการทำงานและปัจจัยกระตุ้นที่ทำให้ผู้ปฏิบัติมีความมุ่งมั่นที่จะทำงานให้สำเร็จ
2) ระบบราชการไทยขาดการรับรู้ข้อมูลเกี่ยวกับเรื่อง “สัญญาณด้านการตลาด” ทำให้ลำบากใน การที่จะเข้าใจว่าอะไรคือสิ่งจูงใจ รางวัล หรือ การลงโทษ

6. การจัดสรรทรัพยากร (resource allocation)

1) ในทุกสังคมมีทรัพยากรอย่างจำกัด ในการใช้ทรัพยากรให้ถูกต้อง ต้องคำนึงถึงการจัดลำดับ ความสำคัญของแผนงานและโครงการ รวมถึงกลยุทธ์ในการใช้ทรัพยากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด
2) ผู้กำหนดนโยบายและผู้นำนโยบายไปปฏิบัติต้องตระหนักถึงประโยชน์หรือต้นทุนที่ไม่ได้คาดไว้ หรือ ที่เรียกว่า “ผลกระทบภายนอก” ด้วย

4. ตัวแบบการนำนโยบายไปปฏิบัติ

1. ตัวแบบสหองค์การในการนำนโยบายไปปฏิบัติ โดย Carl E.Van Horn และ Donald S. Van Meter
1. ให้ความสนใจในเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรของรัฐ
2. การวัดผลการปฏิบัติงานเป็นขั้นตอนสำคัญในการวิเคราะห์
3. กรอบแนวคิดของตัวแบบสหองค์การในการนำนโยบายไปปฏิบัติ

3.1 มาตรฐานนโยบายและทรัพยากรนโยบายเป็นองค์ประกอบ ของการตัดสินใจที่มีอิทธิพลต่อกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติ
3.2 การสื่อข้อความต้องมีความชัดเจนเพียงพอเกี่ยวกับสิ่งที่ผู้ปฏิบัติต้องกระทำ
3.3 การบังคับใช้กฎหมายเป็นกลไกและกระบวนการเพื่อให้เจ้าหน้าที่ระดับกลางและระดับท้องถิ่นใช้ปฏิบัติเพื่อให้สอดคล้องกับมาตรฐานของนโยบาย
3.4 คุณสมบัติของหน่วยปฏิบัติมีผลต่อความสามารถในการปฏิบัติตามนโยบายทั้งทางตรงและทางอ้อม ทัศนคติของเจ้าหน้าที่ โครงสร้างและความสัมพันธ์ระหว่างเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐ
3.5 เงื่อนไขทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการสนับสนุนหรือการคัดค้าน มีผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ
3.6 เงื่อนไขทางเศรษฐกิจและสังคม มีผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ
3.7 จุดยืนหรือทัศนคติของผู้ปฏิบัติ ได้แก่ ความรู้ความเข้าใจ ทิศทางการตอบสนอง และความตั้งใจของผู้ปฏิบัติ

1.ตัวแบบสหองค์การในการนำนโยบายไปปฏิบัติ

การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ

การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการเรียนรัฐศาสตร์ เนื่องจากนโยบายสาธารณะมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับการเมือง เพราะฝ่ายการเมืองทำหน้าที่กำหนดนโยบาย ข้าราชการประจำทำหน้าที่นำนโยบายไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จ

การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการเรียนรัฐศาสตร์ เนื่องจากนโยบายสาธารณะมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับการเมือง เพราะฝ่ายการเมืองทำหน้าที่กำหนดนโยบาย ข้าราชการประจำทำหน้าที่นำนโยบายไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จ

ตัวแบบในการวิเคราะห์นโยบาย (Model for Policy Analysis)

โธมัส อาร์.ดาย (Thomas R. Dye) ได้นำเสนอตัวแบบในการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะไว้ในหนังสือชื่อ Understanding Public Policy (หน้า 76) ตัวแบบทั้ง 9 ที่กล่าวไว้ตอนต้นปรากฏอยู่ในบทที่ 2 ของหนังสือเล่มนี้ (หน้า 92) ซึ่งในช่วงแรกดายนำเสนอเพียงไม่กี่ตัวแบบ แต่พอสังคมสลับซับซ้อนมากขึ้นเขาเริ่มเห็นว่ายังมีปัจจัยอื่น ๆ ที่สามารถนำมาใช้ในการวิเคราะห์การกำหนดนโยบายได้มากขึ้นจึงมีตัวแบบต่าง ๆ เพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ เช่น ตัวแบบมีเหตุผล ตัวแบบส่วนเพิ่ม ตัวแบบทฤษฎีเกม ตัวแบบทางเลือกสาธารณะ ตัวแบบเหล่านี้เป็นตัวแบบที่ง่ายและชัดเจนที่จะทำความเข้าใจทั้งระบบการเมืองและนโยบายสาธารณะ ได้แก่

1. ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model) ดายมองว่านโยบายเป็นผลผลิตของสถาบัน หมายความว่านโยบายสาธารณะถูกกำหนดขึ้นจากสถาบันหลักของรัฐ ผู้วิเคราะห์ต้องทำความเข้าใจว่าในประเทศนั้น ๆ มีสถาบันใดบ้างเป็นสถาบันหลัก สถาบันเหล่านี้มีหน้าที่อย่างไร อย่างในสหรัฐอเมริกาที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยระบบประธานาธิบดี สถาบันสำคัญมีสามฝ่ายคือฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ การศึกษาจากตัวแบบนี้จะดูว่าสถาบันของทั้งสามฝ่ายมีบทบาทเกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะอย่างไร มีการตรวจสอบถ่วงดุลกันอย่างไร

ตัวอย่างวิธีการนำตัวแบบไปใช้วิเคราะห์

การนำตัวแบบสถาบันไปวิเคราะห์นโยบายสาธารณะใดก็ตามต้องหาคำตอบให้ได้ว่านโยบายนั้นมีสถาบันใดเข้าไปมีบทบาทในการกำหนดนโยบาย สถาบันใดรับผิดชอบนำนโยบายนั้นไปปฏิบัติ สถาบันใดทำหน้าที่บังคับใช้นโยบายในสังคม เช่น สภาผู้แทนราษฎรออก พ.ร.บ.คุ้มครองผู้ประสบภัยจากรถ หน่วยงานที่รับผิดชอบในการนำนโยบายไปปฏิบัติคือกรมการขนส่ง กรมการประกันภัย หน่วยงานที่บังคับใช้คือสำนักงานตำรวจแห่งชาติ

2. ตัวแบบกระบวนการ (Process Model) มองว่านโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมทางการเมือง เนื่องจากในทุก ๆ ขั้นตอนของกระบวนการนโยบายจะมีการเมืองเข้าไปเกี่ยวข้องด้วยเสมอ

กระบวนการนโยบายสาธารณะประกอบไปด้วยขั้นตอนสำคัญ 6 ขั้นตอนคือ

1. การระบุปัญหา เป็นการศึกษาว่าในขณะนี้ประชาชนประสบปัญหามีความเดือดร้อนเรื่องอะไร บางครั้งข้าราชการประจำจะทำหน้าที่ในส่วนนี้ ลงพื้นที่เพื่อดูว่าประชาชนเดือดร้อนเรื่องอะไรบ้าง
2. การกำหนดเป็นวาระสำหรับการตัดสินใจ ในความเป็นจริงปัญหาที่เกิดขึ้นกับประชาชนมีมากมาย เมื่อปัญหาหนึ่งได้รับการแก้ไขปัญหาหนึ่งก็เกิดขึ้นตามมา และในบรรดาปัญหาหลากหลายเหล่านี้ล้วนแล้วแต่มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากันจำเป็นเร่งด่วนพอ ๆ กัน แต่งบประมาณในการแก้ไขปัญหามีจำกัดจึงจำเป็นต้องจัดลำดับความสำคัญของปัญหา ในขั้นนี้การเมืองก็เข้ามาเกี่ยวข้อง
3. การกำหนดข้อเสนอนโยบาย เมื่อปัญหาได้รับการยอมรับจะถูกนำมาพิจารณาว่ามีแนวทางแก้ไขปัญหาได้กี่แนวทาง เรียกว่าข้อเสนอ/ทางเลือกนโยบายที่มีอยู่หลายทางเลือก โดยหลักการแล้วจะต้องวิเคราะห์แต่ละทางเลือกว่ามีประโยชน์อย่างไร
4. การอนุมัตินโยบาย ทางเลือก/ข้อเสนอนโยบายที่ให้ประโยชน์สูงสุดจะถูกอนุมัติออกมาเป็นนโยบาย การที่ทางเลือก/ข้อเสนอใดจะได้รับเลือกย่อมมีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง
5. การดำเนินนโยบาย นโยบายที่ได้รับการอนุมัติจะถูกนำไปปฏิบัติ มีส่วนราชการและข้าราชการประจำเป็นผู้รับผิดชอบ ซึ่งเราพบความจริงเสมอว่าในขั้นนี้หลายครั้งที่ข้าราชการการเมืองเข้ามาแทรกแซงการทำงานของข้าราชการประจำที่เรียกกันว่า “ล้วงลูก”
6. การประเมินผลนโยบาย เมื่อดำเนินนโยบายแล้วเสร็จต้องประเมินผลนโยบายเพื่อจะรับทราบว่าการดำเนินนโยบายดังกล่าวบรรลุวัตถุประสงค์มากน้อยเพียงใด ข้อมูลที่ได้จากการประเมินผลจะนำไปใช้ประโยชน์เพื่อการตัดสินใจต่อไปว่านโยบายนั้น ๆ ควรได้รับการดำเนินการอย่างต่อเนื่องต่อไป ควรปรับปรุงแก้ไขอย่างไร หรือควรยุติแล้วกำหนดนโยบายอื่นออกมาก ขั้นนี้การเมืองก็เข้าไปเกี่ยวข้องแทรกแซง เช่น ให้ประเมินผลออกมาในทางบวกว่าประชาชนพึงพอใจมากที่สุด ด้วยเหตุนี้โธมัส ดาย จึงมองว่านโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมทางการเมือง ในกระบวนการนโยบายทุกขั้นตอนมีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยเสมอ

ตัวอย่างวิธีการนำตัวแบบไปใช้วิเคราะห์

ถ้านักศึกษาจะนำตัวแบบกระบวนการไปวิเคราะห์นโยบายสาธารณะต้องพิจารณาว่าในกระบวนการนโยบายแต่ละขั้นตอนมีการดำเนินการใด การเมืองเข้าไปยุ่งเกี่ยวในลักษณะใด

3. ตัวแบบกลุ่ม (Group Model) มองว่า นโยบายสาธารณะคือสิ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงดุลยภาพระหว่างกลุ่ม ในสังคมมีกลุ่มต่าง ๆ ที่มีความต้องการหลากหลาย ผู้กำหนดนโยบายพยายามประนีประนอมผลประโยชน์ของกลุ่มต่าง ๆ ที่มีอยู่ในสังคมให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ แต่บางครั้งกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่มมีพลังการต่อรองมากกว่ากลุ่มอื่น ๆ ทำให้นโยบายสาธารณะถูกกำหนดมาเอนเอียงไปหาผลประโยชน์ของกลุ่มนั้น ลองนึกภาพแม่ค้าใช้คานหาบของ ถ้าตะกร้าสองใบหนักไม่เท่ากันตัวแม่ค้าจะต้องเข้าใกล้ตะกร้าใบที่หนักกว่าเพื่อน้ำหนักจะได้สมดุล นโยบายสาธารณะก็เช่นเดียวกันที่ต้องเอนเอียงไปหาผลประโยชน์ของกลุ่มที่มีพลังต่อรองมากกว่า เช่น กลุ่มนายทุนเรียกร้องให้รัฐบาลสร้างที่จอดรถกลางเมือง ในขณะที่กลุ่มอนุรักษ์เรียกร้องให้รัฐบาลสร้างสวนสาธารณะ กลุ่มนายทุนมีอิทธิพลมากกว่ากลุ่มอนุรักษ์รัฐบาลก็ต้องสร้างที่จอดรถ แต่ถ้าเหตุการณ์เปลี่ยนกลุ่มอนุรักษ์มีอิทธิพลเพิ่มขึ้นเท่า ๆ กับกลุ่มนายทุนรัฐบาลก็ต้องเปลี่ยนนโยบายเพื่อประสานประโยชน์ทั้งสองกลุ่มให้ได้ เช่น บนดินเป็นสวนสาธารณะใต้ดินเป็นที่จอดรถ เกิดความสมดุลระหว่างกลุ่ม (Group Equilibrium)

ตัวอย่างวิธีการนำตัวแบบไปใช้วิเคราะห์

ถ้านักศึกษานำตัวแบบกลุ่มไปวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ จะต้องสะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่านโยบายนั้นเป็นการต่อสู้ระหว่างกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม และนโยบายที่ออกมานั้นชี้ให้เห็นว่ากลุ่มใดที่มีอิทธิพลมากกว่ากลุ่มอื่น เช่น พาดหัวข่าว “ห้ามยักษ์ค้าปลีกรุกชุมชน โชว์ห่วยลั่น 15 วันต้องแก้” เป็นการขัดแย้งกันในผลประโยชน์ระหว่างกลุ่มค้าปลีกกับกลุ่มโชว์ห่วย ต้องดูว่ารัฐบาลตัดสินใจออกมาในลักษณะใด เอื้อประโยชน์ให้กลุ่มใดมากกว่า

4. ตัวแบบผู้นำ (Elite Model) มองว่า นโยบายสาธารณะสะท้อนให้เห็นถึงความต้องการหรือรสนิยมของผู้นำ (ไม่ใช่ความต้องการของประชาชน) ผู้นำ (Elite) เป็นคนกลุ่มเล็ก ๆ ในสังคมที่มีอำนาจทางการเมือง แต่ประชาชนซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่กลับไม่มีอำนาจทางการเมือง ดังนั้นผู้นำจะกำหนดนโยบายที่เอื้อประโยชน์หรือตอบสนองความต้องการของผู้นำแล้วสั่งการลงมาสู่ข้าราชการให้ทำหน้าที่นำนโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผล ผลของการดำเนินนโยบายจะตกอยู่กับประชาชนในลักษณะของ Top Down โดยประชาชนไม่ได้เข้าไปมีส่วนร่วมใด ๆ เลย เช่น ภาพยนตร์ไทยเรื่องโหมโรงสะท้อนให้เห็นการกำหนดนโยบายตามตัวแบบผู้นำ เมื่อผู้นำทางการเมืองห้ามการเล่นดนตรีไทย ห้ามแสดงลิเกในที่สาธารณะ แต่ประชาชนอยากจึงแสดงกันแบบหลบ ๆ ซ่อน ๆ นโยบายนี้จึงไม่ได้สะท้อนความต้องการของประชาชนเป็นเพียงความต้องการของผู้นำเท่านั้น
นโยบายที่กำหนดออกมาจากความต้องการของผู้นำฝ่ายเดียวไม่สนใจความต้องการของประชาชนจะทำให้นโยบายนั้นถูกต่อต้านเป็นระยะ ๆ เช่น โครงการท่อก๊าซ หรือการก่อสร้างประตูระบายน้ำลำน้ำปิงที่คัดค้านกันมาตั้งแต่ปลายปีที่แล้ว นโยบายนี้เกิดจากการประชุมรัฐมนตรีนอกสถานที่ที่เชียงใหม่แล้วที่ประชุมยกปัญหาน้ำท่วมเชียงใหม่ขึ้นมา พื้นที่ที่จะก่อสร้างเป็นพื้นที่ของเมืองโบราณเวียงกุมกามที่กำลังเสนอให้เป็นมรดกโลก ถ้าดำเนินการก่อสร้างก็จะไปขัดกับ พ.ร.บ.โบราณสถาน แต่ ครม.กลับอนุมัติโครงการออกมาโดยที่ประชาชนในพื้นที่ไม่ได้มีส่วนร่วมรู้เห็นเลย แถมมีเบื้องลึกว่ามีนักธุรกิจสร้างรีสอร์ทอยู่ต้นน้ำ การมีฝายกั้นน้ำเป็นระยะ ๆ ทำให้เรือบรรทุกนักท่องเที่ยวไปถึงรีสอร์ทไม่สะดวกจำต้องรื้อฝาย

5. ตัวแบบมีเหตุผล (Rational Model) มองว่า นโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงผลประโยชน์สูงสุดต่อสังคมส่วนรวม นโยบายสาธารณะใด ๆ ก็ตามที่ถูกกำหนดขึ้นมาต้องเป็นนโยบายที่ก่อให้เกิดผลประโยชน์สูงสุดในทุก ๆ ด้านไม่ว่าจะเป็นด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และเกิดประโยชน์ต่อทุกฝ่ายทุกกลุ่มในสังคม

ในขั้นตอนตัดสินใจกำหนดนโยบายตามตัวแบบมีเหตุมีผลต้องผ่านขั้นตอนอย่างละเอียด ดังนี้

1) ปัจจัยนำเข้าที่ใช้ประกอบในการตัดสินใจ ผู้ตัดสินใจต้องมีข้อมูลเกี่ยวกับทรัพยากรทั้งหมด ต้องรู้ว่ามีทรัพยากรทั้งหมดมีจำนวนเท่าไหร่ เป็นประเภทใดบ้าง ต้องมีข้อมูลครบถ้วนทุกประเภท อย่างนักศึกษาตัดสินใจซื้อรถยนต์สักคันเบื้องต้นต้องรู้ว่าตัวเองมีเงินเท่าไหร่ รวมเงินบำรุงรักษารถยนต์ตลอดอายุการใช้งานด้วย มีข้อมูลรถยนต์ที่ต้องการจะซื้อตามสเป็ก หาข้อมูลให้ครบทุกยี่ห้อ

2) ในกระบวนการตัดสินใจต้องกำหนดเป้าหมายที่สมบูรณ์ในการดำเนินงาน ต้องรู้ว่าประชาชนมีปัญหาอะไรบ้างต้องรู้ครบทุกปัญหา การแก้ไขปัญหาเหล่านั้นมีเป้าหมายอย่างไรบ้าง และต้องให้ค่าน้ำหนักเพื่อจะทราบว่าปัญหาใดมีความสำคัญมากน้อยกว่ากันอย่างไร ขั้นตอนนี้ถือเป็นความยากที่จะรู้ปัญหาของประชาชนทุกปัญหา ยิ่งการให้ค่าน้ำหนักยิ่งยากที่จะบอกว่าปัญหาใดสำคัญกว่ากัน ปัญหาหนึ่ง ๆ จะสำคัญแตกต่างกันไปในแต่ละพื้นที่

3) กำหนดค่านิยมและทรัพยากรอื่น ๆ ให้ครบพร้อมให้ค่าน้ำหนัก เช่น ความเชื่อ วัฒนธรรม การให้ค่าน้ำหนักคือการจัดลำดับความสำคัญเพื่อจะดูว่าอะไรสำคัญมากน้อยกว่ากั

4) เตรียมทางเลือกในการแก้ไขปัญหาให้ครบทุกทางเลือก

5) คาดคะเนผลที่จะเกิดขึ้น ค่าใช้จ่ายที่จะใช้ในแต่ละทางเลือก

6) คำนวณผลสุดท้ายของแต่ละทางเลือก

7) เปรียบเทียบผลของแต่ละทางเลือก เลือกทางเลือกที่เกิดผลประโยชน์สูงสุด ทางเลือกนี้จะถูกนำไปกำหนดเป็นนโยบายสาธารณะ แต่ในทางปฏิบัติจริงการดำเนินการในลักษณะเหล่านี้ต้องใช้เวลานานมาก แค่เราจะซื้อรถยนต์สักคันคงไม่คิดมากขนาดนี้ เรามักจะมีตัวเลือกอยู่ในใจอยู่แล้วแค่หาข้อมูลมาประกอบเพื่อบ่งชี้ว่าเราได้เลือกแล้ว หรือการดำเนินงานในส่วนราชการ เช่น คัดเลือกบุคลากรไปดูงานต่างประเทศ ถ้าใช้ Rational Model ก็ต้องมีเกณฑ์คุณสมบัติ ดูว่าผู้ที่เข้าเกณฑ์เหล่านี้มีใครบ้างให้มาสอบแข่งขันกันเพื่อหา The Best ที่จะได้รับทุน แต่ในความเป็นจริงไม่ได้ทำแบบนี้ การตัดสินใจตามตัวแบบมีเหตุมีผลทำได้ยาก เสียเวลา เสียค่าใช้จ่าย บางครั้งผู้วิเคราะห์อาจไม่มีความรู้เพียงพอในการวิเคราะห์ แต่ถ้าทำได้จะดีมากเพราะทุกอย่างได้ผ่านการกลั่นกรอง วิเคราะห์ พิจารณาอย่างละเอียดถี่ถ้วนแล้ว

6. ตัวแบบส่วนเพิ่ม (Incremental Model) หรือตัวแบบเฉพาะส่วนที่เปลี่ยนแปลง มองว่า นโยบายสาธารณะคือสิ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงการดำเนินการในอดีต การกำหนดนโยบายมักจะนำนโยบายในอดีตมาเป็นเกณฑ์ เมื่อก่อนทำอะไรก็ปรับปรุง ดัดแปลง แก้ไขออกมาเป็นนโยบายใหม่ ในทางวิชาการมองว่าตัวแบบส่วนเพิ่มเป็นกลยุทธ์ทางการเมืองที่ดี เช่น นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคไม่ใช่นโยบายใหม่แต่เป็นการแต่งตัวใหม่ เพราะในอดีตรัฐบาลมีนโยบายด้านสุขภาพอยู่แล้ว แค่นำมาดัดแปลงแล้วนำเสนอในชื่อใหม่เท่านั้น การใช้ตัวแบบส่วนเพิ่มในการวิเคราะห์นโยบายจะต้องดูว่า นโยบายที่กำลังวิเคราะห์อยู่นี้เคยมีมาแล้วในอดีตหรือไม่ ถ้ามีในอดีตมีลักษณะใด นำมาปรับปรุง เพิ่มเติม แก้ไขออกมาเป็นนโยบายใหม่อย่างไร ตัวแบบส่วนเพิ่มมีความเป็นไปได้ในการปฏิบัติมากกว่าเพราะไม่ต้องศึกษาหาข้อมูลกันใหม่ทั้งหมด และเป็นกลยุทธ์ทางการเมืองที่ดีเนื่องจากการกำหนดนโยบายใหม่ ๆ ออกมาเลยอาจทำให้เกิดการคัดค้านต่อต้าน แต่ถ้าดัดแปลงจากของเดิมค่อย ๆ เปลี่ยนแปลงในสิ่งที่เคยทำมาแล้วการคัดค้านจะมีน้อยกว่า ประชาชนยอมรับได้ง่ายขึ้น

7. ตัวแบบทฤษฎีเกม (Game Theory Model) มองว่า นโยบายสาธารณะที่ถูกกำหนดออกมาเป็นทางเลือกที่มีเหตุผลท่ามกลางสถานการณ์ที่มีการแข่งขัน อย่างในการเล่นเกมต้องมีผู้เล่นสองฝ่ายขึ้นไป เราไม่อาจรู้ได้ว่าคู่แข่งของเราคิดอะไรและจะทำอะไร ได้แต่คาดเดาว่าเขาน่าจะทำอย่างนั้นน่าจะทำอย่างนี้ แล้วเราก็ตัดสินใจกำหนดนโยบายตามการคาดเดาดังกล่าว เป็นการตัดสินใจอย่างมีเหตุผลแล้วแต่อาจทำให้เราแพ้หรือชนะก็ได้ เพราะเราไม่รู้ว่าคู่แข่งคิดอะไร ถ้าแพ้ก็เสียหายน้อยหน่อยเนื่องจากได้พิจารณามารอบคอบแล้ว เช่น การขับรถบนถนนเลนเดียวที่วิ่งสวนทางกันไม่ได้ เมื่อมีรถสองคันขับเข้ามาประจันหน้ากัน ต่างฝ่ายต่างเดาใจกัน ถ้าเราลุยฝ่ายตรงข้ามหลบเราก็ชนะฝ่ายตรงข้ามแพ้แบบเสียหายน้อย ถ้าเราหลบฝ่ายตรงข้ามลุยเราแพ้แบบเสียหายน้อย ถ้าต่างฝ่ายต่างหลบลงข้างทางทั้งคู่ก็เสียหายน้อย แต่ถ้าต่างคนต่างลุยย่อมเสียหายมหาศาลถึงขั้นบาดเจ็บล้มตายได้

ตัวแบบทฤษฎีเกมมักใช้ในนโยบายป้องกันประเทศ เช่น จะส่งทหารไปร่วมรบในอิรักดีหรือไม่ จะส่งผลต่อประเทศชาติอย่างไร การวิเคราะห์ในกรอบนี้จะต้องมีผู้เกี่ยวข้องสองฝ่าย สถานการณ์ กลยุทธ์การตัดสินใจที่แต่ละกลยุทธ์จะให้ผลไม่เท่ากันเพราะเราควบคุมสถานการณ์ไม่ได้ ตัวอย่างที่เห็นบ่อย ๆ คือการ Quiz ของอาจารย์ที่นักศึกษาต้องเดาว่าจะ Quiz คาบ 1, 2, 3 หรือไม่ Quiz เลย สิ่งที่นักศึกษาทำได้คือกลยุทธ์ของนักศึกษาว่าจะมาเรียนหรือไม่มาเรียน

8. ตัวแบบทางเลือกสาธารณะ (Public Choice Model) ในวิชา 705 อาจารย์เคยสอนเรื่องทฤษฎีทางเลือกสาธารณะมาแล้วที่มองว่า ปัจเจกบุคคลแต่ละคนมีเหตุผล ในความมีเหตุผลทุกคนย่อมแสวงหาอรรถประโยชน์สูงสุดให้กับตนเอง นักการเมืองอยากได้ชัยชนะในการเลือกตั้ง ผู้บริโภคอยากได้สินค้าและบริการที่ถูกที่สุดดีที่สุด ข้าราชการอยากได้ชื่อเสียงเกียรติยศตำแหน่ง ตัวแบบทางเลือกสาธารณะจึงมองว่านโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจากการตัดสินใจร่วมกันโดยคำนึงถึงความต้องการของปัจเจกบุคคล จึงต้องเปิดทางเลือกหลาย ๆ ทางให้ผู้ที่เกี่ยวข้องได้ตัดสินใจเลือกในสิ่งที่ตรงความต้องการมากที่สุด ด้วยความเชื่อที่ว่าทุกคนย่อมเลือกสิ่งที่ดีที่สุดสำหรับตนเอง เช่น นโยบายถ่ายโอนภารกิจของรัฐบางภารกิจให้เอกชนดำเนินการ มีเอกชนหลายหน่วยงานเข้ามาดำเนินการในภารกิจนั้นในรูปแบบที่หลากหลาย ทำให้ประชาชนได้เลือกใช้บริการรูปแบบที่ตรงใจตนเองมากที่สุด อย่างโทรศัพท์ก็มีหลายเครือข่ายให้เลือก

9. ตัวแบบระบบ (Systems Model) มองว่า นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตของระบบ ตามภาพ

จากแผนภาพอธิบายได้ว่า ปัจจัยนำเข้าอาจจะเป็นข้อเรียกร้องต้องการ (Demands) หรือการสนับสนุนจากประชาชน (Supports) จะถูกนำเข้าสู่ระบบการเมืองเพื่อกลั่นกรองแล้วตัดสินใจออกมาเป็นนโยบายสาธารณะ ดังนั้นนโยบายสาธารณะจึงเป็นผลผลิตของระบบ ผลของนโยบายจะตกอยู่กับประชาชน โดยจะประเมินว่านโยบายดังกล่าวตอบสนองความต้องการของประชาชนได้มากน้อยเพียงใดจาก Feedback ที่ย้อนกลับมา เช่น คนกรุงเทพฯ มีปัญหาการจราจรติดขัดอยากให้รัฐบาลสร้างถนนเพิ่ม จากนั้นก็ประเมินผลว่าสร้างถนนแล้วการจราจรยังติดขัดอีกหรือไม่ ถ้ายังติดขัดอยู่ก็เป็น Feedback กลับเข้าสู่รัฐบาลอีกรอบหนึ่ง รัฐบาลก็ต้องคิดว่าควรแก้ไขหรือกำหนดนโยบายใดออกมา ตัวแบบระบบสามารถนำไปวิเคราะห์ได้หลากหลายจนกลายเป็นตัวแบบอเนกประสงค์ แต่อาจารย์อยากให้ใช้ตัวแบบอื่นมากกว่าตัวแบบนี้ง่ายเกินไป

ทั้ง 9 ตัวแบบที่กล่าวไปจะให้คำตอบได้ว่าใครเป็นผู้กำหนดนโยบายสาธารณะ ใช้หลักเกณฑ์ใดในการกำหนด บางตัวแบบใช้วิเคราะห์ได้บางนโยบาย เช่น ตัวแบบกลุ่ม ตัวแบบผู้นำ ตัวแบบส่วนเพิ่ม บางตัวแบบวิเคราะห์ได้ทุก ๆ นโยบาย เช่น ตัวแบบสถาบัน ตัวแบบกระบวนการ ตัวแบบระบบสามารถนำไปใช้ได้อย่างกว้างขวาง ตัวแบบมีเหตุผลแทบจะใช้ไม่ได้เลยในสภาพความเป็นจริง ตัวแบบทฤษฎีเกมใช้สำหรับนโยบายการป้องกันประเทศ

การศึกษานโยบายโดยการวิเคราะห์

สิ่งจำเป็นในการวิเคราะห์นโยบายคือ

1. นโยบายต้องอาศัยข่าวสาร 3 ระดับ ได้แก่

1.1 Facts ข้อเท็จจริง คือ การพิจารณาจากเหตุการณ์/สภาพปัญหาที่เกิดขึ้นจริงในสังคม ดูว่าปัญหาเกิดขึ้นกับใคร เช่น ในชุมชนเมืองต้องมีปัญหาขยะจำนวนมหาศาล ปัญหาโสเภณีเด็ก ผู้ทำหน้าที่วิเคราะห์นโยบายจะต้องทำความเข้าใจปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในสังคมและปัญหาเหล่านั้นต้องถูกนำไปแก้ไขโดยการกำหนดนโยบายสาธารณะขึ้นมา

1.2 Values ค่านิยม เป็นการพิจารณาเชื่อมโยงกับข้อเท็จจริงที่ปรากฏว่าปัญหานั้นเกิดจากค่านิยม ความเชื่อ รสนิยม วัฒธรรมใด เช่น ปัญหาขยะในชุมชนเกิดจากค่านิยมของคนในชุมชนเมืองที่รักความสะดวกสบายจึงเลือกใช้โฟมและถุงพลาสติกที่สุดท้ายก่อให้เกิดขยะจำนวนมหาศาล หรือปัญหาโสเภณีเด็กเกิดจากค่านิยมของเด็กวัยรุ่นที่ชอบความสะดวกสบาย ชอบใช้ของฟุ่มเฟือย ราคาแพง

1.3 Actions การปฏิบัติ จากข้อเท็จจริงและค่านิยมนำไปสู่การปฏิบัติคือการแก้ไขปัญหาเหล่านั้น จากปัญหาขยะในชุมชนการปฏิบัติเพื่อแก้ไขปัญหาคือ รณรงค์ให้ประชาชนหิ้วถุงผ้าไปจ่ายตลาด นำปิ่นโตไปซื้ออาหาร รวมทั้งมาตรการอื่น ๆ เพื่อทำให้ขยะโฟมและถุงพลาสติกลดน้อยลง

ค่านิยม ความชอบ ความเชื่อบางเรื่องขนบธรรมเนียมประเพณีบางอย่างมีผลโดยตรงต่อความสำเร็จหรือล้มเหลวในการดำเนินงาน ดังนั้นการปฏิบัติใด ๆ ที่ขัดแย้งกับค่านิยมความเชื่อของชาวบ้านโอกาสที่จะประสบความสำเร็จย่อมมีน้อยลง ดังนั้นข้อมูลที่เป็นค่านิยมจะมองข้ามไปไม่ได้

2. ข่าวสารทั้งสามประเภทอาศัยวิธีการวิเคราะห์หลายวิธี ได้แก่

2.1 การพยากรณ์หรือการคาดคะเนแนวโน้มหรือเหตุการณ์ในอนาคต อาจใช้ความรู้ด้านประวัติศาสตร์ คณิตศาสตร์ ความน่าจะเป็นเข้าไปพยากรณ์

2.2 การพรรณนาหรือการอธิบายสิ่งที่ปรากฏ การพยากรณ์และการพรรณนาจะนำไปใช้ในการวิเคราะห์ข้อเท็จจริงว่าจากเหตุการณ์ที่ปรากฏขณะนี้เกิดเหตุการณ์อะไร เช่น ปัญหาการระบาดของไข้หวัดนก ปัญหาเยาวชนติดสารเสพติด ก็อธิบายว่าปัญหานั้นเป็นอย่างไร พร้อมกันนั้นก็พยากรณ์ว่าถ้าหากการระบาดยังอยู่ในลักษณะเช่นนี้โดยปราศจากการแก้ไขจะนำไปสู่เหตุการณ์ร้ายแรงอย่างไร

2.3 การประเมิน นำไปใช้วิเคราะห์ข้อมูลข่าวสารที่เป็นค่านิยม เช่น ประเมินทัศนคติ ประเมินค่านิยมของประชาชนว่ามีความรู้ความเข้าใจในเรื่องนั้น ๆ อย่างไร

2.4 การเสนอแนะ ใช้วิเคราะห์ข้อมูลที่เป็นการปฏิบัติ นั่นคือเป็นการเสนอแนะแนวทางในการปฏิบัติ เช่น พบสภาพความเป็นจริงประชาชนในชนบทห่างไกลมีปัญหาสุขภาพอนามัย เกิดจากธรรมเนียมปฏิบัติที่มีมาตั้งแต่ไหนแต่ไรเรื่องการรักษาโรคเมื่อเจ็บป่วยแทนที่จะป้องกันไม่ให้เกิดโรค เมื่อประชาชนมีค่านิยมเช่นนี้ควรเสนอแนะแนวทางการปฏิบัติ เช่น แนวทางปฏิรูประบบสุขภาพ แนวทางสร้างหลักประกันด้านสุขภาพ เป็นต้น ข้อเสนอแนะเหล่านี้ได้มาจากข่าวสารที่เป็นข้อเท็จจริงและค่านิยมนั่นเอง

3. การวิเคราะห์ข่าวสารทั้งสามประเภทต้องใช้เหตุผลเพื่อแปรสภาพสำหรับนำไปใช้ประโยชน์ในการกำหนดนโยบาย ข้อเท็จจริง ค่านิยม และการปฏิบัติจะถูกแปรสภาพออกมาเป็น Policy Argument (ข้อโต้แย้งนโยบาย ข้อมูลที่นำไปสู่ความมีเหตุมีผลเกี่ยวกับนโยบาย) เป็นข้อมูลที่นำไปใช้ประกอบในการกำหนดนโยบายหนึ่ง ๆ ประกอบด้วยข้อมูลสำคัญ 6 ประเภท ได้แก่

3.1 ข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย (Policy Relevant Information: I) เป็นข้อมูลที่เป็นทั้งข้อเท็จจริงและค่านิยมที่เป็นจุดเริ่มต้นของปัญหา เป็นจุดเริ่มต้นที่จะนำไปสู่การสร้างเหตุผลในการกำหนดนโยบาย หรืออาจเป็นข้อเท็จจริงและค่านิยมที่บรรยายปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นกับประชาชน เช่น ปัญหาเกษตรกรมีรายได้น้อย ไม่มีที่ดินทำกิน คุณภาพชีวิตไม่ดี ก็ต้องดูว่าการที่เกษตรกรมีปัญหาเหล่านี้เป็นผลมาจากอะไร การขาดที่ดินทำกินต้องเช่าที่ดินคนอื่นทำได้เท่าไหร่ก็ต้องเอาไปจ่ายค่าเช่า ขาดแรงจูงใจในการบำรุงรักษาที่ดินเพราะไม่ใช่ของตัวเอง และนำไปสู่การบุกรุกป่าสงวนเพื่อหาที่ดินทำกิน นี่คือ Policy Relevant Information ที่จะนำไปสู่การกำหนดนโยบายออกมาเพื่อแก้ปัญหา

3.2 Policy Claim: C ข้ออ้างนโยบาย เป็นทั้งข้อเท็จจริงและค่านิยมและอาจจะรวมถึงการปฏิบัติด้วยที่เป็นข้อมูลข่าวสารเพื่อเป็นข้อสรุปที่ชัดเจนช่วยให้เห็นความสำคัญในการกำหนดนโยบายนั้น ๆ ออกมา เช่น ปัญหาเกษตรกรไม่มีที่ดินทำกิน ต้องรวบรวมตัวเลขออกมาให้ชัดเจนว่ามีเกษตรกรกี่แสนครอบครัวที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง หรือเมื่อพูดถึงปัญหาการจราจรติดขัด Policy Claim เป็นผลสรุปจากการวิจัยว่าในหนึ่งชั่วโมงมียวดยานผ่านถนนเส้นนี้กี่คัน วินาทีละกี่คันเพื่อระบุถึงความหนาแน่นของถนนสายนี้ประกอบในการสร้างทางยกระดับ

3.3 Warrant: W ข้อมูลที่เป็นหลักประกัน ได้มาจากการประเมินค่านิยม ความเชื่อ เป็นข้อมูลที่ไปสนับสนุน Policy Relevant Information ให้มีความน่าเชื่อถือมากขึ้น

3.4 Backing: B ข้อสนับสนุน เห็นได้ว่าทั้ง C, W, B ล้วนแล้วแต่เป็นข้อมูลที่ได้จากข้อเท็จจริง ค่านิยม เพื่อสนับสนุนการนำเสนอนโยบายนั้น ๆ ทั้งสิ้น ข้อสนับสนุนเป็นข้อมูลที่จะไปสนับสนุนให้ Warrant มีความน่าเชื่อถือมากยิ่งขึ้น

3.5 Qualifier: Q ข้อตรวจสอบ เป็นข้อมูลที่ไปยืนยันว่านโยบายที่นำเสนอนั้นมีความน่าเชื่อถือ มีความเป็นไปได้ว่าลงมือปฏิบัติแล้วจะประสบความสำเร็จและเกิดประโยชน์ต่อประชาชน ข้อมูลที่เป็นข้อตรวจสอบมักผ่านการวิเคราะห์มาจากผู้เชี่ยวชาญ นักวิชาการ ที่ปรึกษาเพื่อทำให้ผู้อนุมัตินโยบายเกิดความเชื่อมั่นว่าหากอนุมัติไปแล้วจะไม่เกิดการสูญเปล่า ตั้งแต่ข้อ 3.1 – 3.5 จึงเป็นข้อมูลในเชิงบวกทั้งสิ้น โดยหลักการไม่ควรนำเสนอในทางบวกเท่านั้นควรเสนอข้อมูลในทางลบด้วย อาจเป็นปัญหาอุปสรรคข้อขัดข้องที่อาจเกิดขึ้นจากการกำหนดหรือดำเนินนโยบายนั้น ๆ

3.6 Rebuttal: R ข้อโต้แย้ง อาจเป็นข้อเท็จจริงหรือค่านิยมของประชาชนที่นำไปสู่การคัดค้านนโยบายนั้น เช่น ประชาชนโต้แย้งว่าประตูระบายน้ำมาสร้างตรงนี้ไม่ได้เพราะเป็นกลางน้ำควรไปสร้างที่ต้นน้ำมากกว่า ดังนั้นผู้กำหนดนโยบายควรหาทางแก้ไขข้อโต้แย้งนี้ด้วย

สรุป ข้อเท็จจริง ค่านิยม การปฏิบัติจะถูกนำมาวิเคราะห์ด้วยวิธีการพยากรณ์ พรรณนา ประเมิน และเสนอแนะเพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลที่เรียกว่า Policy Argument ทั้ง 6 ประเภท

ตัวอย่าง นโยบาย “ตราด” ประตูสู่อินโดจีน

-Policy Relevant Information คือ ตราดเป็นจังหวัดชายแดนในภาคตะวันออกของไทย มีพื้นที่ติดต่อกับกัมพูชาด้านจังหวัดพระตะบอง โพธิสัตว์ และเกาะกง เป็นศูนย์กลางด้านการค้าชายแดน และศูนย์กลางการท่องเที่ยวด้านตะวันออกของประเทศไทย I เปรียบเสมือนความสำคัญของปัญหา ความเป็นมาของโครงการ

-Policy Claim เป็นข้อสรุปที่ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของนโยบายนั้น คือ จังหวัดตราดได้จัดทำโครงการก่อสร้างถนน 4 เลน สาย 318 เพื่อเชื่อมกับถนนสาย 48 ในกัมพูชา ทำให้สามารถเดินทางจากตราดสู่กรุงพนมเปญ กัมพูชาได้ภายใน 4 ชั่วโมง

-Warrant เป็นหลักประกันที่ชี้ให้เห็นว่าตราดมีโอกาสเป็นประตูสู่อินโดจีน คือ จังหวัดตราดมีโครงการสร้างท่าเทียบเรือน้ำลึกใช้เป็นท่าเรือเพื่อการส่งออกไปยังกัมพูชาและเวียดนาม มีสนามบินของบริษัทบางกอกแอร์เวย์มีเที่ยวบินกรุงเทพฯ – ตราด ทุกวัน

-Backing เป็นข้อมูลสนับสนุนนโยบาย คือ บริษัทบางกอกแอร์เวย์ได้สัมปทานการเข้าไปพัฒนาสนามบินในเกาะกง กัมพูชา หมายความว่าสามารถขยายเส้นทางบินต่อได้ ขณะเดียวกันรัฐบาลก็มีโครงการพัฒนาเกาะช้างและเกาะกูดให้เป็นแหล่งท่องเที่ยวระดับโลก

-Rebuttal คือ การก่อสร้างท่าเทียบเรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม ข้อโต้แย้งนี้อาจถูกแก้ไขด้วยข้อมูลที่เป็น Qualifier ได้

-Qualifier คือ ขณะนี้ผู้เชี่ยวชาญกำลังดำเนินการศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมที่เกิดจากการก่อสร้างท่าเรืออยู่

สรุป Policy Argument ทั้ง 6 ประเภทคือข้อมูลรายละเอียดต่าง ๆ ที่นำเสนอเพื่อสะท้อนภาพให้เห็นถึงความจำเป็น ความสำคัญ ที่มา เจตนารมณ์ ความเดือดร้อนของประชาชน มีข้อมูลและสถิติแสดงให้เห็นอย่างชัดเจน รวมทั้งผลเสีย ข้อโต้แย้ง และแนวทางการแก้ไขปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นได้

4. มุ่งผลิต/แปรสภาพข่าวสารนโยบาย เป็นการวิเคราะห์ลึกลงไปอีกว่า Policy Relevant Information ได้แก่

4.1 Policy Problems ข้อมูลเกี่ยวกับปัญหานโยบาย
4.2 Policy Alternatives / Policy Futures ข้อมูลเกี่ยวกับทางเลือกนโยบายหรืออนาคตนโยบาย
4.3 Policy Action ข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินนโยบาย
4.4 Policy Outcomes ข้อมูลเกี่ยวกับผลลัพธ์นโยบาย
4.5 Policy Performance ข้อมูลเกี่ยวกับระดับความสำเร็จของนโยบาย

ที่มา : คำบรรยาย รศ.อนงค์ทิพย์ เอกแสงศรี

หลักการของนโยบายสาธารณะ.

แนวคิดเบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะคือ เป็นการดำเนินกิจกรรมของภาครัฐบาล ,การตัด สินใจดำเนินการของรัฐบาล,การจัดสรรทรัพยากรทั้งหมดในเกิดประโยชน์ต่อประชาชน

นโยบายสาธารณะต้องมองถึงขั้นตอนการนำนโยบายไปปฏิบัติ ว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดหรือไม่ ดังมีคำกล่าวว่า” ถ้าไม่มีนโยบาย ก็ไม่มีการบริหาร และถ้าบริหารไม่ดีนโยบายนั้นก็ว่างเปล่าไม่มีความหมาย”

Ira Sharrkansky

นโยบายสาธารณะ คือ กิจกรรมที่กระทำโดยรัฐบาลรวมทั้งข้อกำหนดและระเบียบในการควบคุมและกำกับการดำเนินกิจกรรมของปัจเจกบุคคลและนิติบุคคลทั้งมวล ตลอดจนระเบียบในการควบคุมและกำกับการดำเนินกิจกรรมของปัจเจกบุคคลและนิติบุคลลทั้งมวล ตลอดจนการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐ นโยบายสาธารณะยังหมายรวมถึงการเฉลิมฉลองของรัฐพิธีต่างๆ นอกจากนโยบายสาธารณะจะครอบคลุมกิจกรรมภายในประเทศทั้งหมดแล้ว ยังครอบคลุมกิจกรรมต่างประเทศทั้งหมดอีกด้วย


Thomas R. Dye

นโยบายสาธารณะ คือ สิ่งที่รัฐบาลเลือกจะกระทำหรือไม่กระทำ ในส่วนที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำจะครอบคลุมกิจกรรมต่างๆ ทั้งหมดของรัฐบาล ทั้งกิจกรรมที่เป็นกิจวัตร และกิจกรรมที่เกิดขึ้นในบางโอกาส โดยสิ่งที่รัฐเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำ อาจส่งผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบ

James E. Anderson

นโยบายสาธารณะ คือ ชุดของข้อเสนอของการกระทำซึ่งมีองค์ประกอบหลายประการ ได้แก่ ผู้กระทำหรือชุดของผู้กระทำที่จะต้องรับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาที่เกี่ยวข้องของสังคม โดยมีจุดมุ่งหมายชัดเจนว่าสิ่งใดทีจะต้องกระทำให้สำเร็จ มิใช่สิ่งที่รัฐบาลเพียงแต่ตั้งใจจะกระทำหรือเสนอให้กระทำเท่านั้น

องค์ประกอบของความหมายนโยบายสาธารณะ


1. เป็นกิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกรทำหรือไม่กระทำ
2. เป็นการใช้อำนาจของรัฐในการจัดสรรกิจกรรมเพื่อตอบสนองค่านิยมของสังคม
3. ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายสาธารณะได้แก่ ผู้นำทางการเมือง ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ พรรคการเมือง สถาบันราชการ ข้าราชการและประมุขของประเทศ
4. กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกรทำต้องเป็นชุดของกรกระทำที่มีแบบแผน ระบบและกรบวนการอย่างชัดเจน เป็นการกระทำที่มีการสานต่ออย่างสม่ำเสมอ และต่อเนื่อง
5. กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกรทำต้องมีเป้าหมาย วัตถุประสงค์หรือจุดมุ่งหมายเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนจำนวนมาก
6. เป็นกิจกรรมที่ต้องกระทำให้ปรากฏเป็นจริง มิใช่เป็นเพียงการแสดงเจตนารมณืหรือความตั้งใจที่จะกระทำด้วยคำพูดเท่านั้น
7. กิจกรรมที่เลือกระทำต้องมีผลลัพธ์ในการแก้ไขปัญหาที่สำคัญของสังคม ทั้งปัญหาความขัดแย้งหรือความร่วมมือของประชาชน
8. เป็นการตัดสินใจที่จะกระทำเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนจำนวนมาก มิใช่การตัดสินใจเพื่อประโยชน์เฉพาะบุคคล และเป็นชุดของการตัดสินใจที่เป็นระบบมิใช่การตัดสินใจแบบเอกเทศ
9. เป็นการเลือกทางเลือกที่จะกระทำ โดยพิจารณาจากผลการวิเคราะห์ทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด ทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม
10. เป็นกิจกรรมที่ครอบคลุมทั้งกิจกรรมภายในประเทศและระหว่างประเทศ
11. กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำ อาจก่อให้เกิดผลทั้งทางบวก และทางลบต่อสังคม
12. เป็นกิจกรรมที่ชอบด้วยกฎหมาย

องค์ประกอบในการวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะ (the elements of policy analysis) ตามแนวทางของ Quade ประกอบด้วย

1. วัตถุประสงค์(the objectives) ต้องค้าหาวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของ นโยบาย
2. ทางเลือก(the Alternatives) เป็นเงื่อนไขหรือวิธีการที่เป็นไปได้ซึ่งผู้ตัดสินใจคาดหมายว่าจะนำไปสู่ความสำเร็จ
3. ผลกระทบ(the Impacts) ผลที่เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากทางเลือกเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามที่ต้องการ
4. เกณฑ์การวัด (the criteria) คือกฎเกณฑ์หรือมาตรฐานที่ใช้จัดลำดับความสำคัญของทางตามเลือกตาม ที่ประสงค์ดดนจะใช้เกณฑ์การวัดที่ใช้หลักการเดียวกันในการประเมินทางเลือก ซึ่งจะสามารถเปรียบเทียบกันได้
5. ตัวแบบ (the model) หัวใจของการวิเคราะห์การตัดสินใจคือกระบวนการหรือการสร้างสรรค์ที่สามารถทำนายผลที่จะเกิดจากทางเลือกแต่ละทางเลือกได้ ดังนั้น ถ้าแนวทางเลือกใดได้รับการพิจารณาเพื่อนำไปปฏิบัติ นักวเคราะห์จะต้องประเมินผลกระทบที่จะเกิดขึ้นว่าจะบรรลุวัตถุประสงค์หรือไม่ ซึ่งตัวแบบจะช่วยให้การดำเนินการดังกล่าวสมบูรณ์ขึ้น ตัวแบบจะช่วยทำให้ผู้ตัดสินใจมองเห็นภาพรวมทั้งหมดของทางเลือกและสามารถเปรียบเทียบเพื่อตัดสินใจเลือกทางเลือกที่ต้องการได้

ปัจจัยและองค์ประกอบของนโยบาย

1. ปัจจัยทีใช้พิจารณาเพื่อการกำหนดนโยบาย
1.1.ปัจจัยที่เป็นองค์ประกอบพื้นฐาน(fundamental actors) ประกอบด้วย
1.1.1 ปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ เป็นปัจจัยอันดับหนึ่งเสมอสำหรับผลประโยชน์จะเน้นผลประโยชน์ของประชาชนเป็นสำคัญสำหรับนโยบายสาธารณะ
1.1.2. ปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับผู้กำหนดนโยบาย มองว่าใครคือผู้กำหนดนโยบายมีความรู้ความสามารถและเหตุผลในเรื่องนั้นมากน้อยแค่ไหน จะมองว่ากลุ่มของผู้นำจะมีอิทธิมากในการกำหนดนโยบาย
1.1.3. ปัจจัยที่เกี่ยวกับข้อมูลเอกสารต่างๆ ถือว่าเป็นข้อมูลสำคัญ สถิติข้อมูลต่างๆที่ใช้ประกอบการตัดสินในกำหนดนโยบายสาธารณะจะมาจากข้อมูลเอกสาร(ทั้งปฐมภูมิและทุติยภูมิ)

1.2 ปัจจัยที่เป็นสภาพแวดล้อม (Environment Factors) สภาพแวดล้อม จะมีอิทธิพล มีปฏิสัมพันธ์ต่อการทำงานและองค์การและการทำงานและองค์การ ก็จะมีอิทธิพลต่อสภาพแวดล้อมด้วย ต่างก็จะมีปฎิสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน
1.2.1 ปัจจัยทางการเมืองและวัฒนธรรมทางการเมือง การเมืองจะเป็นแหล่งสนับสนุนและได้รับผลกระทบจากนโยบาย มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจในการกำหนดนโยบาย ถ้ามองในแง่ของวัฒนธรรมทางการเมืองแล้วจะขึ้นอยู่กับค่านิยมของคนในสังคมที่มีต่อการเมืองอย่างไร เช่นการชูประเด็นหาเสียงของพรรคการเมืองเพื่อให้ได้รับชัยชนะในการเลือกตั้ง เป็นตัวสะท้อนในการกำหนดนโยบาย
1.2.2. ปัจจัยทางเศรษฐกิจ ภาวะเศรษฐกิจเป็นตัวกำหนดความต้องการของประชาชน การดำเนินนโยบายของรัฐบาลก็ต้องเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจให้กับประชาชน
1.2.3 ปัจจัยทางสังคม ปัจจัยทางสังคมจะมีมาก เช่น ค่านิยม วัฒนธรรม ครอบครัว จำนวนประชากร เช่นถ้ามีประชากรในวัยเด็กมาก นโยบายสาธารณะก็จะออกไปทางการจัดการศึกษา หรือคนชรามากก็จะมีนโยบายสงเคราะห์คนชราเป็นต้น
1.2.4. ปัจจัยทางภูมิศาสตร์และประวัติศาสตร์ เป็นตัวสะท้อนในการแก้ไขปัญหาในอดีต เป็นข้อมูลในการกำหนดโยบาย
1.2.5 ปัจจัยทางด้านเทคโนโลยี มีความสำคัญในการกำหนดนโยบาย

แบ่งตาม Cost & Benefits

1. Broad Costs / Broad Benefits หมายถึง นโยบายที่ค่าใช้จ่ายครอบคลุมคนของสังคม ขณะเดียวกันผลประโยชน์ก็ตกอยู่อย่างทั่วถึงทุกคนในสังคม เช่น นโยบายความมั่นคง, ภาษี, "การทหาร" เงินที่ซื้อก็ยกมาจากคนทั้งสังคม ผลประโยชน์ก็ได้ต่อคนทุกคน "นโยบายการศึกษา" เงินที่ใช้ลงทุนก็มาจากคนส่วนใหญ่ ผลประโยชน์ก็ได้กับคนส่วนใหญ่ "นโยบายสาธารณะสุข" เงินที่ใช้ลงทุนก็มาจากคนส่วนใหญ่ ผลประโยชน์ก็ได้กับคนส่วนใหญ่

2. Broad Costs / Narrow Benefits หมายถึง ค่าใช้จ่ายมาจากคนส่วนใหญ่ ผู้ได้ประโยชน์ตกกับคนส่วนน้อย "นโยบายการสร้างทางด่วน/ถนนหนทาง" คนได้ประโยชน์คือ คนที่มีรถยนต์ คนจ่ายเงินมากจากภาษีอากรของคนส่วนใหญ่ "นโยบายด้านให้สวัสดิการต่อทหารผ่านศึก" "นโยบายการให้ทุนการศึกษาต่อนักเรียนไปเรียนเมืองนอก"

3. Narrow Costs / Broad Benefits หมายถึง ค่าใช้จ่ายน้อยมาก (เงินที่ได้ มาจากคนส่วนน้อย) แต่ประโยชน์ตกกับคนส่วนใหญ่ การรักษาสิ่งแวดล้อม/มลภาวะเป็นพิษ โรงงานต้องจ่าย การเก็บภาษีสูงๆ 70-80% จากเศรษฐี (ภาษีอัตราก้าวหน้า)และนำรายได้ส่วนนี้ไปสร้างประโยชน์ให้คนส่วนใหญ่

4. Narrow Costs / Narrow Benefits หมายถึงค่าใช้จ่ายเสียโดยคนส่วนน้อย แต่ประโยชน์ก็ตกอยู่กับคนส่วนน้อย การเก็บภาษีส่งออก 0.1% เข้าบัญชีกองทุนส่งเสิรมการค้าระหว่างประเทศ และผู้ส่งออกสามารถนำดอกผลมาใช้ดำเนินการด้านการส่งออก แก้ไขปัญหาต่างๆ เช่น ปัญหาการกีดกันทางการค้า/ การเจรจากนโยบายต่างๆ

เป็น System Politics หรือเป็น Sub System Politics

1. System Politics - เป็นนโยบายระดับชาติ
2. Sub System Politics - เป็นนโยบายที่เกิดในระดับท้องถิ่น

แบ่งตามประเภทตามขอบข่ายผลกระทบของนโยบาย Ira Sharkansky เป็นการจำแนกประเภทของนโยบายโดยรวมนโยบายที่ส่งผลกระทบอย่างเดียวกันไว้เป็นประเภทเดียวกัน เช่น รวมเอานโยบายใดๆ ที่ส่งผลกระทบทำให้ประชาชนปราศจากโรคภัยไข้เจ็บ มีสุขภาพพลานามัยสมบูรณ์ และมีชีวิตยืนยาวนานเข้าไว้เป็นนโยบายสาธารณสุข เป็นต้น

1. นโยบายทางการศึกษา
2. นโยบายทางหลวง
3. นโยบายสวัสดิภาพสาธารณะ
4. นโยบายสาธารณสุข
5. นโยบายทรัพยากรธรรมชาติ
6. นโยบายความปลอดภัยสาธารณะ

แบ่งตามเนื้อหา และวัตถุประสงค์ของนโยบาย Theodore Lowi ( USA )

1. Regulative Policy ออกมาเพื่อควบคุม เช่นนโยบายควบคุมเกี่ยวกับการใช้สารพิษ/ยาเสพติด การควบคุมคนเข้าเมือง การควบคุมควันดำ

2. Self-Regulative Policy นโยบายที่มุ่งเน้นให้กำกับตัวเอง โดยส่วนใหญ่จะเกี่ยวกับวิชาชีพเฉพาะ เพื่อส่งเสริมให้แต่ละกลุ่มมีบทบาทในการควบคุมดูแลตนเอง เช่น พรบ.ทนายความ พรบ.วิชาชีพเภสัชกรรม พรบ.วิศวกรรม พรบ.หอการค้า

3. Distributive Policy เป็นลักษณะการจัดสรรทรัพยากร เช่นการปฏิรูปที่ดิน การจ้างงานในชนบท นโยบายแก้ปัญหาอสังหาริมทรัพย์

4. Redistributive Policy เป็นนโยบายที่เรามาจัดสรรทรัพยากรกันใหม่ เช่นภาษีมรดก, รัฐเวนคืนที่ดินแล้วนำมาจัดสรรใหม่, ประเทศคอมมิวนิสต์ เมื่อปกครองก็ยึดทรัพย์สมบัติเข้าหลวงแล้วนำมาจัดสรรใหม่

แบ่งตามประเภทตามลักษณะกิจกรรมหรือภาระกิจของรัฐบาล Thomas R. Dye ( USA )

1. นโยบายการป้องกันประเทศ
2. นโยบายต่างประเทศ
3. นโยบายการศึกษา
4. นโยบายสวัสดิการ
5. นโยบายการรักษาความสงบภายใน
6. นโยบายทางหลวง
7. นโยบายภาษีอากร
8. นโยบายเคหะสงเคราะห์
9. นโยบายการประกันสังคม
10. นโยบายสาธารณสุข
11. นโยบายพัฒนาชุมชนตัวเมือง
12. นโยบายทางเศรษฐกิจ

ศัพท์เกี่ยวกับการศึกษาวิชานโยบายสาธารณะ)

policy demands - ความต้องการและการเรียกร้องเชิงนโยบาย
policy decisions - ผู้ตัดสินใจเชิงนโยบายทำการตัดสินใจเลือกทางเลือกต่างๆ โดยเลือกอันที่คิดว่าดีที่สุด สามารแก้ไขปัญหาได้ดีที่สุด
routine decisions - การตัดสินใจในงานประจำ
policy statements - คำแถลงนโยบาย หรือคำบอกกล่าว
policy outputs - ผลของนโยบาย
policy outcomes - ผลที่เกิดจากผลของนโยบาย
public policy makers or official policy makers - ผู้กำหนดนโยบายสาธารณะ คือ ผู้ที่มีหน้าที่ตัดสิน / วินิจฉัยทางเลือกนโยบายสาธารณะต่างๆ
policy analysts - ผู้วิเคราะห์นโยบาย
policy analysis - การวิเคราะห์นโยบาย วิเคราะห์ถึงผลดีผลเสีย
policy advocate - คนที่สนับสนุนนโยบายด้านใดด้านหนึ่ง

ปัจจัยที่ส่งผลต่อการตัดสินใจเลือกกำหนดนโยบาย)

1. ค่านิยม(Values) การกำหนดนโยบายสาธารณะต้องสอดคล้องกับค่านิยมของผู้ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายเพื่อการนำนโยบายไปปฎิบัติได้โดยไม่ถูกต่อต้าน
2. ความสัมพันธ์กับพรรคการเมือง( Political party affiliation) จะดูที่จุดยืนของพรรคการเมืองก็จะสามารถวิเคราะห์ทิศทางการกำหนดนโยบายได้
3 .ผลประโยชน์ของประชาชนในเขตเลือกตั้ง
4. มติมหาชน ทางรัฐศาสตร์มองว่ามีความสำคัญมีบทบาทมากกับการตัดสินใจกำหนดนโยบาย
5. ประโยชน์สาธารณะชน ในหลักการกำหนดนโยบายต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนเป็นส่วนใหญ่เป็นหลัก

แนวทางในการศึกษานโยบายสาธารณะแบ่งเป็น 2 แนวทางคือ)

1. การศึกษานโยบายสาธารณะเชิงพรรณา (Descriptive Approach) เป็นการศึกษาเกี่ยวกับตัวนโยบายและกระบวนการ
1.1 การศึกษาเนื้อหาสาระนโยบาย (Policy Content) ศึกษาความเป็นมา สาเหตุ รวมทั้งวิธีดำเนินการนโยบาย
1.2 การศึกษากระบวนการนโยบาย(Policy Process) อธิบายว่านโยบายนั้นกำหนดขึ้นมาอย่างไรมีขั้นตอนอะไร และในแต่ละขั้นตอนมีใครเข้ามาเกี่ยวข้องบาง
1.3 ศึกษาเกี่ยวกับปัจจัยที่เป็นตัวกำหนดนโยบาย (Policy Determinants) และผลผลิตนโยบาย (Policy Outputs) เป็นการทำความเข้าใจว่าปัจจัยอะไรบ้างเป็นตัวกำหนดนโยบายและผลผลิตของนโยบายเป็นอย่างไร
1.4 ศึกษาเกี่ยวกับผลลัพธ์ (Policy Outcome) และผลกระทบของนโยบาย (Policy Impact) เช่นนโยบายการศึกษา Input คือนักศึกษาที่เข้าเรียน Policy Output คือนักศึกษาที่เรียนจบ Policy Outcome คือนักศึกษาที่จบแล้วมีงานทำงาน การศึกษา Outcome และ Impact เป็นการศึกษาที่ตั้งใจและผลที่ไม่ตั้งใจ

2. การศึกษานโยบายเชิงเสนอแนะ (prescriptive approach) จะได้ รับอิทธิพลจากวิทยาการจัดการในการแบบสมัยใหม่ มีเทคนิควิธีและเครื่องมือต่างๆ มากมายเน้นแสวงหาความรู้เกี่ยวกับกระบวนการนโยบาย
2.1. การศึกษาข้อมูลข่าวสารต่างๆในการกำหนดนโยบาย (information for Policy Making) มีการจัดเก็บข้อมูลที่อาจเป็นประโยชน์ต่อการตัดสินใจกำหนดนโยบาย

2.2. การให้การสนับสนุนนโยบาย (policy advocacy) มีการจัดวิเคราะห์ข้อมูลอย่างเป็นระบบ ผลการวิเคราะห์จะนำมาเป็นแนวทางในการตัดสินใจกำหนดนโยบาย ดังนั้นแนวทางที่ตัดสินใจจึงมีเหตุผลรองรับว่าทำไมจึงตัดสินใจเลือกและสนับสนุนแนวทางนี้

กรอบด้านซ้ายคือ Descriptive Approach ซึ่งเรียกว่าเป็นนโยบายศึกษา (policy studies) กรอบด้านขวาคือ Prescriptive Approachการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ (Policy Science) ทั้งสองส่วนเรียกว่านโยบายศาสตร์ (policy Science) เป็นการศึกษาที่ต้องการจะดึงทฤษฎีและการปฏิบัติเข้าไว้ด้วยกัน เพื่อหานโยบายสาธารณะที่ดีกว่าครอบคลุมทั้งกระบวนการกำหนดนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นการศึกษาในเชิงสหวิทยาการ

ตังแบบในการศึกษา จำนวน 8 ตัว คือ)

1. ตัวแบบผู้นำ (elite model) ตัวแบบนี้จะตั้งสมมติฐานว่านโยบายถูกกำหนดโดยผู้นำที่ปกครองประเทศในเวลานั้น ดังนั้นนโยบายจะออกมาในรูปใดขึ้นอยู่กับว่ากลุ่มผู้นำต้องการอะไร
2. ทฤษฎีกลุ่ม (group model) พิจารณาว่านโยบายสาธารณคือจุดดุลภาพระหว่างกลุ่มต่างๆ ในสังคม นโยบายสาธารณจะสะท้องให้เห็นถึงจุดร่วมของผลประโยชน์ระหว่างกลุ่ม กลุ่มใดมีอิทธิพลมากนโยบายจะเอนเอียงไปทางนั้น
3. ตัวแบบสถาบัน (institutional model) กิจกรรมสาธารณะเป็นกิจกรรมของสถาบัน โดยเฉพาะสถาบันของรัฐ
4. ตัวแบบระบบ (system model) นโยบายสาธารณคือผลผลิตของระบบ (output)หรือนโยบายสาธารณะคือการโต้ตอบของระบบการเมืองต่อสภาพแวดล้อม
5. ตัวแบบกระบวนการ (process model) นโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมทางการเมืองทีมีหลายขั้นตอน
5.1 กำหนดปัญหา ข้อเรียกร้องต่างๆให้รัฐบาลดำเนินการ
5.2 เสนอทางเลือกในการแก้ปัญหา
5.3 เลือกทางเลือกที่ดีที่สุดเพื่อนำไปปฏิบัติ
5.4 การนำนโยบายไปปฏิบัติ
5.5 การประเมินผลนโยบาย

6. ตัวแบบเหตุผล (ration model) นโยบายสาธารณะจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อสังคมส่วนรวม
1. วัตถุประสงค์ที่ชัดเจนเป็นไปได้และวัดผลได้
2. ค่านิยมและทรัพยากรอื่นๆที่จะทำให้ดำเนินการไปสู่เป้าหมาย
3. ทางเลือกดำเนินงานให้บรรลุเป้าหมาย
4. วิเคราะห์ทางเลือกแต่ละทาง ว่าเชื่อมโยงกับวัตถุประสงค์และเหมาะสมกับทรัพยากรที่มีอยู่หรือไม่
5. ทางเลือกที่เลือก
6. นำทางเลือกไปปฏิบัติ
7.ตัวแบบพิจารณาเฉพาะส่วนที่เปลี่ยนแปลงหรือเพิ่มขึ้น(incremental model)

8. ตัวแบบทฤษฎีเกมส์ (game theory model) แสวงหากลยุทธ์ที่มีเหตุผลท่ามกลางสถานการณ์ที่มีการแข่งขัน

ที่มา : http://www.khlong-u-taphao.com

นโยบายสาธารณะคืออะไร

http://www.samutprakan.go.th/mpa3bangna/download/Public%20policy.pdf